стр. 1
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (отв. pед. Окуньков Л.А)


Развитие законодательства о государственной службе (вместо предисловия)

Глава I. Общие положения (ст.ст. 1 - 4)
Глава II. Основы организации государственной службы (ст.ст. 5 - 8)
Глава III. Основы правового положения государствен- (ст.ст. 9 - 20)
ного служащего
Глава IV. Прохождение государственной службы (ст.ст. 21 - 25)
Глава V. Обеспечение эффективности государственной (ст.ст. 26 - 28)
службы
Глава VI. Заключительные и переходные положения (ст.ст. 29 - 30)


Глава I. Общие положения

Комментарий к статье 1 Закона

1. В комментируемой статье раскрывается узловое для организации государственной службы в Российской Федерации понятие - понятие государственной должности, содержатся указания на основные элементы ее правового статуса. Правовой статус государственной должности является неотъемлемой составной частью законодательного регулирования государственной службы и одновременно основой для разработки должностных положений и инструкций государственных служащих и других документов об их специальных правах, обязанностях и порядке деятельности.
Государственная должность определяет границы деятельности госслужащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность "по исполнению и обеспечению полномочий" государственного органа. Поэтому важно отличать понятие государственной должности от близко примыкающего к нему понятия специальности. Специальность характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта, например, в области финансов, юстиции, экономики и др.
В п.1 комментируемой статьи государственная должность определяется как должность в органах государственной власти. При этом имеются в виду федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ. Данным понятием охватываются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющие в присущих им организационно-правовых формах функции единой государственной власти.
Далее в п.1 указывается, что государственная должность - это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, государственная должность заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.
Государственная должность содержит основную функцию, выполняемую государственным служащим. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального государственного служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная государственная должность; замещается в порядке назначения. Наименование "главный специалист администрации области" - отражает другие признаки: это должность государственного служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая государственная должность; замещается в порядке конкурса.
Правовой статут государственной должности содержит перечень всех видов работ (функций) по данной должности с указанием на конечные результаты, которые государственный служащий должен достигать всякий раз при выполнении каждой своей функции. Однако эти вопросы являются предметом регламентации не Закона, а других нормативных актов, главным образом положений и должностных инструкций. Они также содержатся в тарифно-квалификационных справочниках, которые представляют собой систематизированные перечни работ и профессий. В них сформулированы необходимые квалификационные характеристики и требования, которым должны соответствовать служащие, выполняющие различные по содержанию, степени сложности и профилю работы, в отношении навыков, профессиональных знаний, приемов труда и т.д.
В качестве существенного элемента правового статута государственной должности выделяется установленный круг обязанностей (п.1 ст.1 Закона) государственного служащего по исполнению каждой его функции. Разумеется, правовой статут включает также перечень всех прав по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Причем права и обязанности по одной государственной должности следует увязывать с правами и обязанностями по другим должностям. Это требование диктуется необходимостью упорядочения отношений между государственными служащими как внутри данного, так и между вышестоящими и нижестоящими органами.
В комментируемой статье (п.1) элементом правового статута должности является также ответственность. В статье речь идет об ответственности за нарушение должных действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно за недостижение цели по вине государственного служащего.
В качестве элемента правового статута государственной должности, предусматриваемого в п.1, выделяется денежное содержание, т.е., предусмотренные законодательством размеры должностного оклада и надбавок к нему (см. коммент. к ст.17 Закона).
Хотя в п.1 комментируемой статьи и не указываются порядок и условия замещения должности, но они также являются элементами ее правового статута. Именно по этой причине им посвящены отдельные статьи Закона (ст.ст.21-23). Не менее существенным элементом правового статута государственной должности является порядок ее учреждения, о котором говорится в абз.3 п.1 ст.1 Закона. Причем в Законе этот порядок увязан с делением государственных должностей на категории.
Государственные должности в комментируемой статье подразделяются на категории "А", "Б" и "В".
Понятием "государственные должности категории "А" охватываются должности трех видов.
Первый. Это государственные должности Российской Федерации. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Конституция РФ устанавливает следующие государственные должности Российской Федерации: Президент Российской Федерации (ст.ст.11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст.101); заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (ст.101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст.101); заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания (ст.101); Председатель Правительства Российской Федерации (ст.ст.103, 110); заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (ст.110); федеральный министр (ст.110); судья Конституционного Суда Российской Федерации (ст.128); судья Верховного Суда Российской Федерации (ст.128); судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст.128); судья федерального суда (ст.128); Генеральный прокурор Российской Федерации (ст.129); прокурор субъекта Российской Федерации (ст.129); прокурор прокуратуры Российской Федерации (ст.129); Председатель Центрального банка Российской Федерации (ст.83); полномочный представитель Президента Российской Федерации (п."к" ст.83); Председатель Счетной палаты (п."г" ч.1 ст.103); заместитель Председателя Счетной палаты (п."и" ч.1 ст.102); аудитор Счетной палаты (п."и" ч.1 ст.102; п."г" ч.1 ст.103); Уполномоченный по правам человека (п."д" ч.1 ст.103).
В соответствии со смыслом Конституции (ч.2 ст.77) Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" *(1 к числу таковых отнесена должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, хотя ее наименование и правовой статус определяются законодательством субъектов РФ.
Другие государственные должности Российской Федераций устанавливаются федеральными законами. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден упомянутым Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32. Всего в Сводном перечне содержится тридцать восемь должностей.
Второй вид государственных должностей категорий "А" составляют должности субъектов Российской Федерации, которые устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Как правило, их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе. При этом в законах некоторых субъектов РФ категории государственных должностей "А", "Б", "В" отсутствуют. В ряде субъектов РФ, исходя из содержания функций, полномочий и способа замещения, устанавливаются иные категории: конституционные и административные государственные должности (Закон о государственной службе в Республике Марий Эл, ст.4; Закон Республики Татарстан о государственной службе, ст.5); высшие конституционные государственные должности и государственные должности (Закон о государственной службе в Республике Башкортостан, ст.5); политические, административные и вспомогательные государственные должности (Закон Республики Саха (Якутии) о государственной службе, ст.15) и др. Например, в ст.5 Закона Республики Марий Эл о государственной службе к конституционным государственным должностям относятся:
1) высшие конституционные государственные должности: Президента Председателя Государственного Собрания; 2) главные конституционные должности: Главы Правительства, заместителя Председателя Государственного Собрания, Государственного Секретаря, заместителя Главы Правительства, Руководителя Администрации Президента, членов Правительства, председателей и заместителей председателей постоянных комиссий Государственного Собрания, начальника Секретариата Государственного Собрания, председателя, заместителя, секретаря Центральной избирательной комиссии, глав администраций городов и районов, председателей городских и районных собраний.
К административным государственным должностям в этой республике относятся:
1) высшие административные государственные должности: первого заместителя и заместителей Руководителя Администрации Президента, заместителя начальника Секретариата Государственного Собрания, руководителей управления, секретариата, служб, отделов Администрации Президента и Секретариата Государственного Собрания, председателей комитетов, первых заместителей министров, руководителей государственных органов, не входящих в состав Правительства, заместителей глав администраций городов и районов, заместителей председателей городских и районных собраний;
2) главные административные государственные должности: заместителей руководителей структурных подразделений, заведующих секторами аппаратов Президента, Правительства и Секретариата Государственного Собрания, заместителей руководителей министерств и ведомств, госкомитетов и комитетов, советников и помощников Президента, помощников Председателя Государственного Собрания, консультантов Администрации Президента и Секретариата государственного Собрания, управляющих делами администраций городов и районов.
В ст.5 упомянутого Закона Республики Марий Эл устанавливаются также ведущие, старшие и младшие административные государственные должности, но уже без перечисления конкретных должностей. Однако самое главное состоит в том, что неясно, какие же государственные должности следует относить к категории "А" и другим в смысле требований Закона (ст.1). Определенные коллизии нормативных Положений в этой области обусловлены еще и тем, что в законодательстве субъектов РФ по-разному определяются круг государственных служащих и, следовательно, пределы государственной службы. Скажем, Закон Республики Марий Эл (ст.1) не относит к государственной службе деятельность: депутатов Государственного Собрания, за исключением работающих на постоянной основе; судей; вспомогательно-технического персонала органов государственной власти. А в соответствии с Законом (п.1 ст.1) должности депутатов и судей должны относиться к государственным должностям категории "А".
Комментируемая статья содержит неисчерпывающий перечень государственных должностей категории "А". В Законе применяется термин "... и другие". Что при этом имеется в виду? На наш взгляд, термином "другие" в данном случае обозначаются государственные должности, не предусмотренные Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ, но установленные федеральными законами либо законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Так, Законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" *(2 установлены государственные должности: Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, заместителя Председателя, секретаря, члена (замещающего должность на постоянной основе) Центральной избирательной комиссии РФ.
Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации категории "А", должны определяться федеральными законами, а лиц, замещающих должности этой категории в республиках, краях, областях,- законами субъектов РФ.
Государственные должности категории "Б" учреждаются в установленном законодательством Российской Федерации порядке, замещаются путем назначения для того, чтобы непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории "А". Это так называемые патронажные государственные должности. К должностям категории "Б", призванным обеспечить полномочия Президента РФ, относятся: Руководитель Администрации Президента РФ, первый помощник Президента РФ, помощник (советник) Президента РФ, управляющий делами Президента РФ, заведующий Канцелярией Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ и т.д. Всего тринадцать государственных должностей.
К должностям категории "Б", призванным обеспечить деятельность Совета Федерации Федерального Собрания, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания и его заместителей" относятся: Руководитель Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания; Руководитель Секретариата Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, его заместитель; Руководитель Секретариата заместителя Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, его заместитель; помощник (советник) Председателя Совета Федерации Федерального Собрания; помощник (советник) заместителя Председателя Совета Федерации Федерального Собрания. Всего пять государственных должностей.
В обобщенном виде функции патронажных должностей могут быть представлены в следующем виде; разработка и внесение предложений по актуальным направлениям соответствующей сферы деятельности; систематическая информация и консультирование, представление соответствующих информационно-аналитических материалов; участие в подготовке проектов решений, проработке вопросов, требующих профессиональных знаний; контроль за ходом реализации решений по направлениям, входящим в компетенцию лица, деятельность которого обеспечивается; внесение предложений о необходимости разработки нормативных правовых актов; участие в подготовке докладов, а также иных материалов; подготовка поездок, приемов, визитов и других официальных мероприятий; выполнение иных поручений лица, занимающего государственную должность категории "А".
Как видно, в совокупности эти направления деятельности представляют собой постоянную и всестороннюю помощь лицам, занимающим должности категории "А", в формировании и реализации государственной политики в сфере деятельности соответствующего органа. Полномочия лиц, занимающих патронажные должности, прекращаются с окончанием срока пребывания лица на государственной должности категории "А", деятельность которого они непосредственно обеспечивали.
Особенность в регламентации государственных должностей категории "В" состоит в том, что хотя их унифицированные наименования и предусмотрены в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих (Часть II), в реестрах государственных должностей государственных служащих субъектов РФ, но учреждаются и ликвидируются они государственными органами самостоятельно и включаются в штатные расписания. Их назначение многообразно и зависит от характера полномочий, определяющих роль конкретной должности в реализации компетенции данного государственного органа. Вместе с тем следует отличать учреждение государственных должностей категории "В" и их наименование. Хотя они учреждаются государственным органом самостоятельно (по усмотрению), однако само наименование должности не может быть изменено, поскольку оно установлено Реестром.
Все государственные должности фиксируются в штатном расписании. Этот документ определяет первичные структурные единицы государственного органа - должности, количество служащих, необходимых для осуществления возможных государственных функций, и фонд оплаты их труда. По нашему мнению, в штатное расписание в соответствии со структурой соответствующего органа должны включаться все государственные должности согласно их наименованию в Реестре государственных должностей в Российской Федерации. Наряду с ними, в соответствии с подп.3 п.1 комментируемой статьи в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в штатное расписание могут вноситься должности, не относящиеся к государственным должностям. Это могут быть, в первую очередь, должности младшего обслуживающего персонала (водители персональных машин, вахтеры, уборщицы и т.д.).
Перечень государственных должностей категорий "А", "Б" и "В" дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" *(3.
2. Государственной должностью категорий "Б" и "В" считается только та должность, которая включена в Реестр государственных должностей государственной службы РФ. В этом отношении Реестр является исчерпывающим документом, и положение п.2 ст.1 Закона надо трактовать в смысле обязанности каждого государственного органа придерживаться этого акта и представлять все учрежденные в государственном органе должности к включению в этот Реестр.
Реестр государственных должностей представляет собой перечень (список) наименований, распределенных по группам должностей в органах государственной власти. О самом Реестре в п.2 ст.1 Закона содержатся краткие указания. Устанавливается, во-первых, что он является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации; и во-вторых, что он утверждается Президентом Российской Федерации.
В Указе Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 приведен Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. В нем содержится перечень государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР.
Что касается указания Закона (п.2 ст.1) на Реестр государственных должностей государственной службы РФ, то Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 такой Реестр утвержден, но с несколько иным наименованием: Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.
3. В часть I Реестра включены государственные должности категории "Б". Эта часть Реестра содержит восемь разделов, объединяющих группы должностей федеральных государственных служащих Администрации Президента РФ, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания и т.д. Первоначально в части I было установлено 55 должностей, однако в последующем она подвергалась изменениям и существенным дополнениям. Всего в настоящее время установлена 121 государственная должность федеральной государственной службы категории "Б".
В часть II Реестра включены государственные должности категории "В". Часть II также подвергалась существенным коррективам.
В каждом государственном органе должности категорий "Б" и "В" подразделяются по группам (с пятой по первую): высшие, главные, ведущие, старшие и младшие (см. коммент. к ст.6). Мотивации и критерии такого деления Реестр не содержит. Но тем не менее в нем прослеживается связь государственных должностей с характером и объемом полномочий занимающих их государственных служащих. Например, согласно разделу 5 части II Реестра высшая государственная должность в центральном аппарате федерального органа исполнительной власти - председатель государственного комитета РФ, председатель федеральной комиссии РФ, руководитель (директор) федеральной службы РФ, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора (кроме руководителя федерального министерства), а также первый заместитель, заместитель федерального министра, руководитель департамента федерального министерства.
Государственные должности категорий "Б" и "В", включенные в Реестр (части I и II), должны использоваться при установлении квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности (см. коммент. к ст.6), проведении конкурса на замещение вакантной должности (см. коммент. к ст.22), присвоении и сохранении квалификационных разрядов (см. коммент. к ст.7), определении круга лиц, замещающих государственные должности федеральных государственных служащих (см. коммент. к ст.ст.21, 24), а также при установлении ежемесячной доплаты к государственной пенсии в соответствия с Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" *(4 (см. коммент. к ст.19).
Правовой режим комментируемых Реестров различен. Суть различий в том, что Реестр государственных должностей в Российской Федерации может быть изменен и дополнен только на основе конституционных и федеральных законов. Ибо этот Реестр содержит перечень должностей, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Что касается Реестра государственных должностей государственной службы РФ, то в Указе Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 (п.2) предусматривается, что внесение изменений и дополнений в него осуществляется Президентом РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ.
Закон не определил, должны ли устанавливать реестры государственных должностей субъекты РФ. Но в Указе Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 (п.4) субъектам РФ рекомендовано такие реестры утвердить. Ряд субъектов РФ утвердили их в виде приложений к законам о государственной (и муниципальной) службе. Например, Закон от 1 февраля 1995 г. "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" содержит Приложение "Реестр (перечень) государственных должностей в Воронежской области". В нем установлено пять групп государственных должностей: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие.
Согласно п.3 комментируемой статьи к Реестру государственных должностей государственной службы РФ должны прилагаться перечень специализаций государственных должностей и квалификационные требования к лицам, замещающим эти должности. Однако Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих таких приложений не имеет. Не существует и каких-либо иных нормативных актов, содержащих перечень данных специализаций. Что же касается квалификационных требований, то они утверждены Указом Президента РФ от 30 января 1996 г. N 123 "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"*(5 в части требований к стажу и опыту работы по специальности (см. коммент. к ст.21 Закона).
Вопрос о юридическом значении Реестра государственных должностей в Российской Федерации и его составной части - Реестра государственных должностей государственной службы РФ не вполне ясен. На наш взгляд, Реестры необходимы прежде всего, чтобы установить порядок учреждения государственных должностей. До сих пор они создавались на основе принимаемого компетентным органом решения и в пределах выделенных финансовых средств. Закон содержит принципиально иные и более детальные предпосылки учреждения и существования государственных должностей в органах государственной власти. В Законе (п.2 ст.1) содержится указание о том, что государственной признается только должность, включенная в Реестр. Отсюда можно сделать вывод, что правовой статус государственной должности возникает не с момента ее учреждения, а с даты включения в Реестр. Равным образом государственная должность сохраняет свой статус до того момента, пока она числится в Реестре.
Реестры способствуют реализации законодательства о государственной службе, а также повышению эффективности работы органов государственной власти. Значение Сводного перечня государственных должностей Рф, утвержденного Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33, состоит в том, что он в настоящее время является единственным источником систематизации государственных должностей.
В Российской Федерации в принципе не может быть государственных должностей иных наименований. Все государственные органы обязаны определять наименования государственных должностей федеральных государственных служащих строго в соответствии с Реестром. Равным образом это требование относится и к субъектам РФ.
На наш взгляд, наименование государственной должности обязательно для всех государственных органов со дня ее включения в Реестр. Если определенный факт (изменение или дополнение наименования должностей, введение новых должностей, ликвидация, изменение группировок и т.д.) не был внесен в Реестр, то ссылаться на него в отношениях с государственными органами и организациями неправомерно. Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981*(6 (п.3) руководителям федеральных органов государственной власти или их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или их аппаратов предписано "... привести наименование государственных должностей федеральной государственной службы в аппаратах этих органов, а также нормативные правовые акты этих органов в соответствие с настоящим Указом". Данное предписание, хотя и касается лишь государственных должностей, предусмотренных в перечнях, утвержденных п.1 Указа, тем не менее имеет общее значение. Это правило распространяется на все государственные должности категорий "А", "Б", "В", включенные, в Реестр государственных должностей в РФ.
Исключение государственной должности из Реестра означает не просто изъятие сведений о ней, но юридическое прекращение государственной должности. Коррективы Реестра влекут изменение данных о государственных должностях, что имеет прямое значение для каждого государственного органа, где такие должности были учреждены.
В Законе не определен порядок ведения Реестра. В нем лишь предусматривается, что Реестр государственных должностей государственной службы РФ утверждается Президентом РФ (п.3 ст.1). В нормативных актах необходимо разъяснить порядок не только ведения Реестра, внесения в него изменений и дополнений, но и учреждения и утверждения государственных должностей с учетом соответствующих реестров; порядок формирования структуры и штатов государственных органов на основе реестров государственных должностей и др.

Комментарий к статье 2 Закона
1. В определении понятия государственной службы (п.1 ст.2) в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.
Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.
На практике возник вопрос об определении круга органов; профессиональная деятельность в которых считается государственной службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая такие структуры исполнительной власти, как федеральные министерства, государственные комитеты и иные ведомства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности, в регионах. Возможность создания таких органов предусмотрена ч.1 ст.78 Конституции РФ, где указано, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные структуры. Правовой статус их в законе не указан. По нашему мнению, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 установлен перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти (Приложение N 9). В перечень включено 79 должностей федеральной государственной службы.
Государственную службу нельзя понимать как службу конкретным "государственным органам" или "должностным лицам". В контексте п.1 ст.2 Закона государственная служба в Российской Федерации представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на платных государственных должностях в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ.
Каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями (см. коммент. к ст.1 Закона).
Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства Российской Федерации и субъектов РФ к государственной службе. Например, в Федеральном законе "О естественных монополиях"*(7 указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий - транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. - образуются органы регулирования (ст.4). В ст.9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего.
Отнесение к государственной службе профессиональной деятельности на иных должностях и в иных государственных органах также осуществляется указами Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 12 апреля 1996 г. N 529*(8 утвержден Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категорий "Б" и "В" в Администрации Президента РФ и Аппарате Совета Безопасности РФ, Указом Президента РФ от 15 апреля 1996 г. N 551*(9 утвержден Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых в Главном управлении специальных программ Президента РФ для обеспечения его деятельности и др.
Из п.1 ст.2 Закона следует, что профессиональная деятельность на госпредприятиях, не имеющих властных функций, не является государственной службой. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным.
Кроме того, действие Закона распространяется не на всех лиц, занимающихся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов.
В п.1 комментируемой статьи определяется совершенно конкретный круг лиц, исполнение должностных обязанностей которыми считается в смысле комментируемого Закона государственной службой. Согласно п.1 ст.2 Закона к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей исключительно лицами, занимающими государственные должности категорий "Б", и "В". Следовательно, в соответствии с Законом не является государственной службой исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "А", со всеми вытекающими последствиями.
2. Согласно п.2 комментируемой статьи государственная служба на должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А". Так, в соответствии с ч.1 ст.81 Конституции РФ Президент РФ избирается на четыре года. Следовательно, только на четыре года могут быть назначены: Руководитель Администрации, Первый помощник, помощник (советник), Управляющий делами, Заведующий Канцелярией, Пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель Службы протокола Администрации Президента РФ, Председатель Совета, комиссии, комитета при Президенте РФ, полномочный представитель Президента РФ, председатель Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, его заместитель, член Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, референт Президента РФ, Руководитель Аналитического центра при Президенте РФ, Секретарь приемной Президента РФ, Заведующий Секретариатом Совета Безопасности РФ.
Возникает вопрос о правовом положении лиц, замещающих должности категории "Б" в случае ухода в отставку, досрочных выборов и т.д. лиц, исполнение полномочий которых они непосредственно обеспечивают (должности категории "А"). В законодательстве на этот счет нет каких-либо положений или официальных разъяснений.
На наш взгляд, поскольку должности категории "Б" замещаются исключительно по персональному решению лиц, занимающих должности категории "А", с их уходом в отставку, с досрочным переизбранием и т.д. эти решения теряют юридическую силу, а лица, занимающие названные должности, подлежат увольнению в связи с истечением срока полномочий (срока трудового договора) (см. коммент. к ст.25 Закона).
Требование об ограничении государственной службы определенным сроком не относится к лицам, занимающим должности категории "В". Например, не ограничивается четырьмя годами служба на должностях федеральных государственных служащих Администрации Президента РФ. К ним относятся все государственные должности Администрации Президента РФ, указанные в разделе I части II Реестра государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденного Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33: Первый заместитель, заместители Руководителя Администрации Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ; начальник управления Президента РФ, начальник управления Администрации Президента РФ; заместитель начальника управления Президента РФ, заместитель начальника управления Администрации Президента РФ, начальник отдела в составе управления Президента РФ, заместители председателей: Совета, комиссии, комитета при Президенте РФ; начальник отдела в составе управления Администрации Президента РФ, заместитель начальника отдела в составе управления: Президента РФ, Администрации Президента РФ; советник, консультант, специалист-эксперт, референт, начальник службы делопроизводства, ведущий специалист, специалист I категории.
3. Комментируемая статья учитывает федеративные начала в организации государственной службы. В п.2 предусматривается, что государственная служба Российской Федерации включает в себя:
федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов (п."л" ч.1 ст.72 Конституции РФ).
1) Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета.
Специальным правовым актом, регулирующим отношения данной сферы, явится закон о федеральной государственной службе, проект которого подготовлен.
Федеральная государственная служба осуществляется на государственных должностях в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством Российской Федерации. Работа на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1995 г. N 587 "О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих" *(10 установлен систематизированный перечень таких должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.
Федеральная государственная служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах (см. коммент. к ст.4).
Конституция РФ (п."т" ст.71), относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым de facto предполагает, что государственная служба в субъектах РФ находится в их ведении. Поэтому в полном соответствии с Конституцией РФ Закон определяет (подп.2 п.3 ст.2), что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.
2) Государственная служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к государственной службе.
На государственной службе в субъектах РФ не состоят судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым, договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.
Законодательные акты, регулирующие государственную службу в субъектах РФ, приняты в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) и др.), а также краев, областей (Воронежская, Иркутская, Тульская и др.) и городе Москве. Со вступлением в силу комментируемого Закона законодательные акты субъектов РФ о государственной службе нуждаются в пересмотре. В них нередко нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а государственная служба полностью регулируется актами этих субъектов РФ.
Вместе с тем Конституция РФ содержит важные юридические основания для комментируемого Закона. На федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде, которое согласно п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно той же статье (п."н" ч.1) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти, которому сопутствуют вопросы организации государственной службы в соответствующих органах, и т.д.
В комментируемой статье ничего не говорится о службе в органах местного самоуправления (муниципальной службе).
Согласно ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов РФ. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст.132 Конституции РФ).
Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы (см. коммент. к ст.20).
В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов РФ регулируют не только государственную службу в субъектах, но и муниципальную. Например, Закон Воронежской области от 19 января 1995 г. "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" посвящен отношениям в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах Местного самоуправления. Упомянутый Закон устанавливает принципы и порядок прохождения государственной и муниципальной службы, основные права, обязанности, правоограничения государственных и муниципальных служащих.

Комментарий к статье 3 Закона

1. Статья посвящена определению понятия "государственный служащий". Под "службой" в русском языке понимается польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело (Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. 1982. Т.4. С.224). Законодательное закрепление понятия "государственный служащий" принципиально важно не только для правового статуса этой социальной группы, но и для восстановления исторических традиций - "чести в службе Отечеству".
Впервые под общим названием "служилые люди" этот правовой институт и группа людей, состоящих на службе у Русского государства, упоминаются в XV веке. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием, выполнения поручений сюзерена (великого князя, царя) - "несение службы". Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничьи, думные дьяки. В привилегированном отношении находились служилые люди, обслуживающие монарха,- дворцовые чины ("плутные дворяне"). В следующую категорию, входили чины московские - стольники, конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее шли служилые люди местного управления ("чины уездные"), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) - Разрядный (от слова разряд - разделение общего на части по значению). Прохождение службы, служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года. С XVI века в России появляется новая категория служилых людей, которых набирали "по прибору" (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, "доспехи и снаряжение". К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки. Термин "служилые люди" вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества.
Вместо него стал употребляться термин "чиновник", т.е. "служащий государю и жалованный чином" (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах).
Нормативным актом был Устав о службе гражданской по определению от правительства (Свод законов Российской Империи, Книга первая, том III). Регламентировалось все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира) "Расписанием, в какие дни в какой быть форме".
В советское время термин "служащие" стал употребляться наравне с термином "рабочие" (КЗоТ), а в семантическом значении низведен до "работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве" (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981, с.651). Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в "номенклатуру" должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке.
Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами - от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной велась так называемая "учетно-контрольная" деятельность - при назначении на другие должности ("второго уровня"), остающиеся также в поле зрения партийных комитетов. Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счет выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения.
Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счет наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов.
Нормативной базой государственной службы тогда были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик и даже постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР 1936 г. "О рассмотрении жалоб трудящихся", в котором устанавливались требования к совслужащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока.
В 1989-1992 гг. союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления - федеральном, местном, отраслевом - проходит в сложных условиях и сталкивается с рядом проблем.
Наиболее острыми проблемами являются: организационная нестабильность государственных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного аппарата.
Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может устранить хорошо налаженная государственная служба - основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата. Обеспечение единства системы государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой является понятие "государственный служащий" Российской Федерации как правопреемник и продолжатель дела российских "служилых людей" и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.
Государственный служащий - это физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность и возмездно исполняющее служебные обязанности в объеме предоставленных по ней обязанностей и прав.
Все граждане России в соответствии с ч.4 ст.32 Конституции РФ имеют равный доступ к государственной службе. Это положение соответствует требованиям п."с" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 года, вступила в силу 23 марта 1976 года), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Это означает равное право всех граждан Российской Федерации на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Не допускается установление при приеме на государственную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений для граждан, помимо установленных Законом. Одним из таких ограничений является обязательное для государственного служащего гражданство Российской Федерации.
Гражданство представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
В настоящее время вопросы гражданства регулируются Законом РФ "О гражданстве Российской Федерации". Гражданство - основополагающий элемент правового статуса личности. Объем прав и обязанностей того или иного лица в значительной мере зависит от наличия или отсутствия гражданства. В полном объеме оно принадлежит гражданам государства.
Под исполнением обязанностей по государственной должности государственной службы следует понимать осуществление, проведение в жизнь, реализацию должностных обязанностей возмездно, т.е. за установленное денежное вознаграждение (содержание).
Денежное вознаграждение в зависимости от финансирования государственной должности может выплачиваться за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Порядок формирования, утверждения и исполнения этих бюджетов регламентирован ст.ст.114 и 132 Конституции РФ. При этом в статью расходной части бюджета на содержание государственного аппарата наряду с денежным вознаграждением включаются расходы на компенсационные выплаты и предоставление социальных услуг.
К государственным служащим специфических видов службы относятся военнослужащие (кроме рядовых военнослужащих срочной службы и курсантов военных учебных заведений), сотрудники правоохранительных органов, иных военизированных структур, деятельность которых регулируется специальными правовыми актами: Законом РФ от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих", Законом РФ от 11 февраля 1993 г."О воинской обязанности и военной службе", Законом РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции", а также Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др.
2. Согласно п.2 комментируемой статьи государственными служащими считаются служащие как центрального аппарата федеральных органов государственной власти, так и их территориальных органов, создаваемых на местах для осуществления полномочий федеральных органов власти (ст.78 Конституции РФ). Государственными служащими Российской Федерации признаются также служащие органов государственной власти субъектов РФ.
В соответствии с Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., к компетенции Российской Федерации отнесено установление системы, порядка организации и деятельности, только федеральных органов государственной власти. Республики в составе Российской Федерации решают эти вопросы самостоятельно. В ряде республик учреждены посты президентов, неоднократно менялись системы министерств, ведомств и других органов государственной власти. Системы органов государственной власти субъектов РФ создаются с учетом федеральных принципов организации представительных и исполнительных органов власти, закрепленных в Конституции РФ основ конституционного строя Российской Федерации. Федеральным законодательством определен примерный перечень управлений, комитетов, отделов и других структур органов государственной власти областной, краевой, городской (Москва, Санкт-Петербург) администрации. Наряду с этим создаются не предусмотренные перечнем управленческие структуры, отражающие региональные особенности того или иного субъекта РФ. Однако служащие всех этих структур, занимающие государственные должности, признаются федеральным законодательством государственными служащими Российской Федерации.
3. В п.3 комментируемой статьи закреплено положение, устраняющее опасность экономического "давления" на государственный аппарат со стороны частного капитала, предпринимательских организаций, коммерческих банков и иных негосударственных структур.
Только централизованное, устанавливаемое федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ финансирование денежного содержания государственных служащих, других достаточно многочисленных и разноплановых потребностей органов государственной власти (строительство, ремонт служебных помещений, зданий и сооружений; приобретение, эксплуатация и ремонт транспорта, оргтехники, средств связи и информационных систем и т.п.) в состоянии оградить органы государственной власти от влияний частных коммерческих, финансовых и предпринимательских структур, создать заслон их лоббированию и коррумпированности, унифицировать на должностном уровне механизм государственного управления.

Комментарий к статье 4 Закона

В ст.4 Закона определяется система законодательства Российской Федерации о государственной службе, его источники, структура, общее содержание правовых актов и их соотношения.
Законодательство о государственной службе образуют нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственной службы Российской Федерации и правовое положение госслужащих, в том числе условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др.
1. В п.1 ст.4 Закона предусматривается, что данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из Конституции РФ, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Конституция РФ закрепляет такие исходные основы, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч.2 ст.4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч.3 ст.5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст.2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10); равный доступ граждан к государственной службе (ч.4 ст.32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч.2 ст.24, ч.3 ст.41, ч.2 ст.46 и др.).
Государственная служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст.55 Конституции РФ).
Конституция РФ (п."т" ст.71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, тем самым предрешая, что государственной службой в субъектах РФ ведают они сами.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п."л" ч.1 ст.72 Конституции РФ).
Весьма важное значение имеет положение Конституции РФ (ч.2 ст.42) о возможности обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц. При этом и Конституция РФ, и иное законодательство (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан *(11) исходят из того, что в суд можно обжаловать любые действия и решения органов государственной власти и должностных лиц.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской федерации" - принципиально новый акт в системе законодательства о государственной службе. Будучи базовым, он содержит основы (начала) всех иных законодательных и нормативных правовых актов о государственной службе.
Закон регулирует весь комплекс основных вопросов государственной службы. В нем установлены базовые принципы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих.
Закон создает условия единой общефедеральной правовой базы государственной службы Российской Федерации, придания ей профессионального характера.
Положения Закона способствуют развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Закон направлен на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.
Что касается других федеральных законов, о которых говорится в п.1 ст.4 Закона как об источниках законодательства Российской Федерации о государственной службе, то в настоящее время законов, специально посвященных этой теме, еще нет. Правительством РФ разработан проект федерального закона о федеральной государственной службе в Российской Федерации, который представлен Государственной Думе.
Под иными нормативными правовыми актами в п.1 ст.4 Закона подразумеваются акты Президента РФ и акты федерального Правительства. При этом в абз.2 указанного пункта содержится важное правило о том, что вопросы, регулируемые в соответствии с настоящим Законом нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, могут также регулироваться федеральным законом.
В количественном и, главное, в оперативном отношении именно акты Президента РФ составляют важнейший источник законодательства о государственной службе.
Указом от 22 декабря 1993 г. N 2267 *(12 Президент РФ утвердил Положение о федеральной государственной службе.
Значительная часть указов относится к организации государственной службы и реализации Закона. В их числе наиболее важным является Указ Президента РФ от 6 сентября 1995 г. N 900 "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации *(13, которым утвержден обширный план организационных мероприятий.
Указ Президента РФ от 6 мая 1994 г. N 902 "Вопросы Совета по кадровой политике при Президенте РФ *(14 посвящен вопросам управления государственной службой.
Для систематизации государственных должностей Российской Федерации Президент РФ Указом от 11 января 1995 г. N 32 утвердил Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР.
Указом от 11 января 1995 г. N 33 Президент РФ утвердил Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. В последующем указами Президента РФ этот Реестр неоднократно измерялся и дополнялся *(15.
Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 утверждены новые перечни должностей категорий "Б" и "В" (Приложения N 1-20), которые являются соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы РФ.
Указы Президента РФ являются в настоящее время основными актами, регулирующими вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки государственных служащих: Указом от 23 августа 1994 г. N 1722 *(16 установлен общий порядок и сроки повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих; Указом от 6 сентября 1995 г. N 900 определены первоочередные меры по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы, Указом от 9 марта 1996 г. N 353 утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего. *(17
По вопросам организации учебной, научной и методической базы государственной службы Российской Федерации Президент РФ издал: Указ от 6 июня 1994 г. N 1140 "О Российской академии государственной службы при Президенте РФ *(18; Распоряжение от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ *(19; Распоряжение от 26 апреля 1995 г. "Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ" *(20.
Указом от 7 июля 1994 г. N 1476 *(21 установлены должностные оклады в органах государственной власти. Этому вопросу посвящен и Указ от 26 августа 1995 г. N 879 "О должностных окладах в органах государственной власти" *(22.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 *(23 определен общий порядок направления в загранкомандировки должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти и возмещения командировочных расходов федеральному государственному служащему.
В целях повышения дисциплины государственных служащих Президент РФ в соответствии со ст.80 Конституции РФ издал Указ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" *(24.
Важная роль в организации государственной службы принадлежит Правительству РФ. Федеральное Правительство принимает правовые и организационные меры по исполнению законов и указов Президента РФ о государственной службе. Они образуют существо повседневного управления государственной службой (подготовка проектов нормативных актов по вопросам государственной службы, организации формирования конкурсных комиссий, организация аттестаций, конкурсов, государственных квалификационных экзаменов, подготовка предложений по формированию Реестра государственных должностей, внесение в него изменений и дополнений и т.д.). Правительством РФ определен порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействия этих федеральных органов с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих *(25 Постановлением от 30 декабря 1994 г. N 1462 Правительство РФ утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти *(26.
В целях упорядочения структуры и штатов Правительством РФ постановлением от 5 ноября 1995 г. N 1094 "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" *(27 регламентирован порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в этих органах.
Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1036 *(28 установлены дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.
В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о государственной службе - следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами.
Значительная часть уставов о дисциплине работников утверждена постановлениями Правительства РФ.
Как правило, упомянутые нормативные акты распространяют свое действие лишь на определенные категории государственных служащих, включая работников центрального аппарата министерств и ведомств.
Субъекты РФ согласно п.1 ст.4 Закона вправе иметь свое законодательство о государственной службе, что позволяет создать многообразие в Системе, сохраняя единство принципов как ее организации, так и правового статуса государственных служащих.
Конституции некоторых республик признают, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба республики - в ведении республики (Конституция Республики Бурятия, ст.ст.61, 63).
Уставы некоторых краев, областей содержат самостоятельные разделы о государственной (и муниципальной) службе (Устав Липецкой области, гл.XI; Устав Свердловской области, гл.IX; Устав Курганской области, гл.V и др.). В указанных уставах определяется, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции.
Любая государственная должность включается в реестр (перечень), учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и областными законами.
В уставах предусматривается, что требования для занятия государственных должностей определяются федеральными и областными законами и содержанием должностных обязанностей служащего.
В областях действуют федеральные государственные служащие и государственные служащие области. Правовой статус первых определяется законодательством Российской Федерации, вторых - федеральным и областным законодательством.
В уставах предусматривается, что государственные служащие ответственны за свои решения и действия. Мера их ответственности устанавливается федеральным и областным законами. Ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда.
Важное место в уставах краев, областей занимают гарантии осуществления государственными служащими своих обязанностей. Например, в Уставе Свердловской области (ст.85) предусматривается, что в области гарантируются условия, необходимые для сохранения достоинства и успешного выполнения государственными служащими должностных обязанностей, включая: защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий, связанных с его служебными полномочиями; обязательное государственное страхование от ущерба здоровью, имуществу, связанного с осуществлением служебных функций.
Государственным служащим краев, областей за счет их бюджета и внебюджетных фондов производятся компенсационные выплаты и надбавки за особые условия службы, транспортные расходы и иные выплаты, определяемые федеральными и областными законами (см., например, ст.141 Устава Курганской области).
Государственные служащие субъектов РФ имеют право обращаться в суд за защитой своих прав, связанных с выполнением должностных обязанностей.
Как правило, субъекты РФ принимают законы о государственной службе, что позволяет значительно упростить законодательство и обеспечить удобство его применения.
В 1993-1995 гг. приняты нормативные акты, регулирующие государственную службу в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), в Воронежской и Московской областях, г.Москве и других субъектах Российской Федерации. По нашим данным, на конец 1997 г. законы о государственной службе приняли 42 субъекта РФ.
Опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов РФ явилось в ряде случаев причиной противоречий нормам общефедерального законодательства. Законодательные акты о государственной службе, принятые в республиках, предстают как акты суверенных государств. В них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а государственная служба полностью регулируется актами этих республик.
Со вступлением в силу 3 августа 1995 г. Закона в соответствие с ним приводятся все ранее принятые в субъектах РФ правовые акты, касающиеся государственной службы (ст.29).
Для последующей ориентации при разработке законов и других нормативных правовых актов субъектам РФ может быть рекомендован модельный закон о государственной службе в субъектах РФ, разработанный Государственной Думой.
Комментируемая статья не включает в состав данного законодательства акты о муниципальной службе, даже если эти вопросы регламентируются в законах о государственной службе субъектов РФ. Между тем многие субъекты РФ именно так и поступают.
Закон Воронежской области "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" регулирует отношения в сфере как государственной, так и муниципальной службы в органах местного самоуправления области. И такой подход следует считать обоснованным.
В свою очередь, Российская Федерация вправе вводить общие установочные нормы по вопросам не только государственной, но и муниципальной службы, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственную правовую регламентацию обеих сфер.
В настоящее время отсутствует федеральная нормативная база для фактически функционирующей муниципальной службы. Ее необходимость вытекает из ст.12, п."н" ч.1 ст.72 Конституции РФ и прямо определена Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.17 ст.4), относящим регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Установление федеральным законом пределов правового регулирования муниципальной службы субъектами РФ необходимо для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в соответствии с ч.1 ст.12, ст.ст.132 и 133 Конституции РФ.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона об основах муниципальной службы в Российской Федерации, который развивает и конкретизирует положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральный закон будет иметь рамочный характер. Он определит правовые основы, в соответствии с которыми субъекты РФ должны принять свои законы о муниципальной службе.
2. Комментируемый Закон распространяется на государственных служащих всех государственных органов (см. коммент. к ст.3). Вместе с тем в п.2 ст.4 Закона прямо указывается, что особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании комментируемого Закона.
Так, федеральными законами регулируются отношения государственной службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, различными предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Такими законами являются: Закон РФ от 11 февраля 1993 г. "О воинской обязанности и военной службе" *(29, Закон РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" *(30, Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О статусе военнослужащих" *(31; Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции" *(32, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" *(33 и др.
В данном случае речь идет не об изъятиях из Закона, а об учете специфики возлагаемых на отдельные государственные органы задач и функций, а также предоставленных для этих целей полномочий их работников. Поэтому законы, регулирующие особенности государственной службы, должны учитывать требования как комментируемого Закона, так и законов о правовом статусе соответствующих государственных органов. Например, в основу проекта федерального закона о службе в федеральных органах налоговой полиции, подготовленного в соответствии с решением Правительства РФ от 28 марта 1996 г. (протокол N 11, раздел IV), положены требования комментируемого Закона, Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, а также других законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации о службе в правоохранительных органах Российской Федерации.
Особенности государственной службы в отдельных государственных органах практически устанавливаются наряду с законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 30 декабря 1994 г. N 2245 "О федеральной пограничной службе" *(34 определены некоторые особенности службы в этих войсках; Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 г. *(35, установлен действующий пока порядок прохождения службы в органах налоговой полиции Российской Федерации; Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г.*(36, - порядок прохождения службы в органах внутренних дел; постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г.*(37 - порядок и условия службы по совместительству в системе Министерства внутренних дел РФ и т.д.
К числу нормативных правовых актов, в которых регламентируются особенности государственной службы, следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц; должностные инструкции и др.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде, но с особенностями, установленными настоящим Законом.
Это положение полностью соответствует Конвенции 1978 года о трудовых отношениях на государственной службе, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27 июня 1978 г. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.
Комментируемая статья не устанавливает приоритета законодательства о государственной службе перед законодательством о труде. КЗоТ и другие акты законодательства о труде применяются к отношениям государственной службы в полном объеме, за исключением особенностей, предусмотренных настоящим Законом. Эти особенности касаются: порядка поступления и нахождения на государственной службе (ст.21); проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности (ст.22); испытания при замещении государственной должности (ст.23); порядка и условий проведения аттестации государственных служащих (ст.24). Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, в настоящем Законе (ст.25) устанавливаются и иные основания увольнения государственного служащего. Статья 15 предусматривает гарантии для государственных служащих.
Но наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством о труде Российской Федерации касаются прав и обязанностей (ст.ст.9, 10 Закона), а также их ограничений для государственных служащих (ст.11 Закона).
4. Согласно п.4 ст.4 Закона на государственных служащих, замещающих должности категории "Б", действие настоящего Закона распространяется с ограничениями, касающимися срока назначения или избрания государственных служащих категории "А") (см. п.2 ст.2 и коммент. к ней).

Глава II. Основы организации государственной службы

Комментарий к статье 5 Закона

В ст.5 Закона закрепляются основные принципы государственной службы. Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.
Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим отношения государственной службы. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов РФ. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации государственной службы в Российской Федерации, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о государственной службе.
Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.
Закон устанавливает как правовые основы организации государственной службы, так и основы правового положения государственных служащих. Поэтому в принципах государственной службы находят свое отражение, прежде всего, общие принципы организации и деятельности государства и его властных структур, закрепленные в Конституции РФ (ст.ст.2, 4, 10 и др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в ст.5 Закона сформулированы и специальные принципы, присущие государственной службе.
1) Государственная служба основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и т.п.
Этот принцип является всеобщим, не имеет и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Обязанность всех органов государственной власти, всех государственных служащих соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы на территории Российской Федерации является необходимым условием функционирования государства и реализации законности. Эта обязанность возведена в ранг конституционного принципа ч.2 ст.4 Конституции РФ.
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны не может быть предметом договоренностей между субъектами РФ, а равно между ними и федеральными органами.
Установление предварительных условий, каких бы то ни было других прямых или косвенных ограничений действия федеральных законов не имеет юридической силы ввиду ущемления суверенитета Российской Федерации.
Решения органов государственной власти и их должностных лиц, противоречащие Конституции РФ и предписаниям федеральных законов, признаются недействительными с момента их принятия.
Отказ или уклонение от действий, предписанных федеральными законами, влечет установленную законом ответственность государственных служащих.
Этот принцип требует, чтобы организация всей государственной службы осуществлялась на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов.
Исходя из требования верховенства Конституции РФ, каждый государственный служащий обязан осуществлять свою государственную должность в духе следующих конституционных принципов: демократизм, законность, равноправие и полноправие граждан, гуманизм, государственное единство, равноправие и самоопределение народов, разделение властей, идеологическое многообразие, многопартийность.
2) В подп.2 п.1 комментируемой статьи предусматривается, что государственная служба основана на принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина.
И это не случайно. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст.ст.2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства и государственных служащих. В конечном счете данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами государственные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности. Что касается членства в той или иной партии или общественном объединении, то сам по себе этот факт не может рассматриваться как препятствие к пребыванию на государственной службе.
Государственная служба должна вновь обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если просто "стричь газон", т.е. увольнять старый аппарат и постоянно набирать новый.
На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубеждений в отношении к ней сможет только тот государственный служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.
3) Комментируемая статья указывает, что государственная служба основывается на принципе единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).
Федеральная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в их совместном ведении (Конституция РФ п."т" ст.71, п."л", "н" ч.1 ст.72). В рамках этого разграничения объем полномочий Российской Федерации должен быть достаточным для организации государственной службы как единого организационно-правового института власти. Реализация принципа единства государственной службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих Российской Федерации. Именно эту задачу и решает комментируемый Закон.
4) В Конституции РФ (ст.10) закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В комментируемой статье (подп.4) установлено, что и государственная служба основана на этом принципе. Соответственно дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. Неясным остается служба в органах прокуратуры. Включение прокуратуры в главу 7 Конституции РФ "Судебная власть" не означает, что этот орган принадлежит к судебной власти.
Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. С этой точки зрения к государственной относится служба в различных специализированных отраслях: военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Для регулирования этих и подобных им видов службы характерно то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.
5) Согласно ч.4 ст.32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Исходя из данной нормы, комментируемый Закон устанавливает, что государственная служба основана на принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В Законе ничего не говорится о физических и моральных качествах государственных служащих. Однако совершенно ясно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Что касается условий доступа граждан к государственной службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы (см. коммент. к ст.22).
Правоограничения, предусмотренные в Законе (ст.11), не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к государственной Службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления государственными служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.
6) Комментируемая статья Закона предусматривает обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном положении следует различать два аспекта. Во-первых, речь идет об обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции. Во-вторых, речь идет об обязательности приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий. Условием обязательности решений является их соответствие законодательству.
7) Согласно подп.7 п.1 Закона государственная служба основывается на принципе единства предъявляемых к ней основных требований. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов Российской Федерации, и, соответственно, для деятельности госслужащих.
Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивается установленной в Федеральном законе (глава V) системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы. Например, в строгом соответствии с группами государственных должностей установлены квалификационные разряды (специальные звания), в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные Законом квалификационные требования и т.д. (см. коммент. к ст.ст.6 и 7).
Принцип единства требований означает также, что все государственные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Так, глава III Закона именуется "Основы правового положения государственного служащего", т.е. определяет права и обязанности лиц, находящихся как на федеральной, так и на государственной службе субъекта РФ. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация государственных должностей, квалификационные разряды государственных служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения государственной службы и т.д.
Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
8) Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (государственную службу) следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Вот почему в Законе (подп.8 ст.5) указывается, что государственная служба основана на принципе профессионализма и компетентности государственных служащих.
Этот принцип обязывает государственных служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает, что положение государственных служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности.
9) Согласно подп.9 комментируемой статьи государственная служба основывается на принципе "гласности в осуществлении государственной службы". Таким образом, в Законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных служащих предоставлять информацию. В соответствии с ч.2 ст.24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Вместе с тем Федеральный закон (ст.10) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности.
10) Государственная служба основывается также на принципе ответственности ее служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (подп.10 ст.5). Действительность свидетельствует, что причина многих недостатков в деятельности органов власти - не только и не столько пробелы и изъяны законов, сколько некачественные решения либо неисполнение государственным служащим должностных обязанностей.
Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей; последнее согласно Закону (ст.14) образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных взысканий.
Однако ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда. Государственные служащие за ущерб, причиненный при исполнении служебных обязанностей, привлекаются в порядке, предусмотренном трудовым законодательством Российской Федерации (см. коммент. к ст.14).
Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности.
11) Закон объявляет "политику вне государственной службы". Государственная служба основана на принципе внепартийности и отделения религиозных объединений от государства (подп.11 комментируемой статьи). Этот принцип имеет своей целью оградить государственных служащих от влияния и контроля со стороны политических партий так, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип внепартийности защищает государственных служащих от потери своих должностей по политическим мотивам, в том случае если одна партия встает на место другой у кормила власти.
Взаимоотношения между государственными служащими и политическими партиями и религиозными объединениями определяют конституционные принципы свободы убеждений (ст.29 Конституции РФ) и свободы совести (ст.28 Конституции РФ). Из этого вытекает, что государственные служащие пользуются:
свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой;
свободой принадлежности к политическим партиям;
правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности государственной службы не допускает создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений и объединений, преследующих политические цели.
Государственные служащие независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям.
Применительно к лицам, занимающим определенные должности, законом может быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии, политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию, участвовать в каких-либо политических акциях.
Принцип отделения религиозных объединений от государства означает, что они не участвуют каким бы то ни было образом в организации и осуществлении государственной службы, не оказывают какого-либо влияния на ее деятельность.
Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих.
В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность государственных служащих.
В органах государственной власти не могут отправляться религиозные обряды, осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться предметы культа, религиозная литература.
Государственные служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.
12) Государственная служба основывается на принципе стабильности кадров (подп.12 комментируемой статьи). Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.
Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.
Условиями стабильности кадров государственных служащих являются:
искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности;
своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных;
создание надлежащих условий для плодотворной деятельности; усиление социальной и правовой защищенности.
На решение этих вопросов направлен комплекс правовых норм, регулирующих основы организации государственной службы (глава II), основы правового положения государственных служащих (глава III), порядок прохождения государственной службы (глава IV) и компетенцию органов управления государственной службой (глава V).

Комментарий к статье 6 Закона

Предусмотренное п.4 ст.32 Конституции РФ право на равный доступ к государственной службе означает равенство "стартовых" возможностей и отсутствие дискриминации по признаку партийности, национальности, социального происхождений и т.п. Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления и соответствующая "пирамида" должностных лиц. От государственных служащих всех уровней требуется осуществление части компетенции органа государственной власти и управления, закрепленной в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий, чем выше размещается его должностная "ступенька" в иерархической "пирамиде" власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.
Отсюда вытекает объективная необходимость их дифференциации.
Законодатель подразделяет все государственные должности на 5 групп: 1) младшие, 2) старшие, 3) ведущие, 4) главные, 5) высшие.
Особенностью государственной службы лиц, отнесенных к 4 и 5-й группам, является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца, возглавляющего коллектив государственных служащих.
При этом немаловажным качеством государственного служащего высокого ранга является способность к принятию решений с элементами разумного риска и умение брать ответственность на себя.
Квалификационные требования включают и образовательный ценз. От претендентов на высшие и главные государственные должности законодатель требует наличия дополнительного высшего профессионального образования по профилю (таким образованием может быть послевузовское управленческое или иное, признанное ему равноценным). Решение о равноценности образования и ранжировании дипломов высших учебных заведений применительно к таким должностям принимает федеральный орган - Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.
Для замещения ведущих и старших государственных должностей государственной службы требуется наличие высшего профессионального образования по специальности "государственное управление", либо по специализации государственной должности, либо иное высшее образование, признанное равноценным.
Для замещения младших государственных должностей государственной службы достаточно среднего профессионального образования по специализации или образования, признанного равноценным.
Образовательный ценз для занятия государственных должностей государственной службы не противоречит требованиям ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., согласно которой "высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого... должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и дознания ее достоинства.., должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами". Сфера образования регулируется Законом РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании". В соответствии с ч.5 ст.43 Конституции РФ введены государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Они являются основой для определения того или иного вида образования в качестве равноценных при решении вопросов о замещении государственных должностей государственной службы соответствующей группы, так как определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников.
Образовательные стандарты и их компоненты утверждаются на федеральном уровне. Так, Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования утвержден постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 940. Иные требования могут быть установлены законодательством в отношении государственных служащих отдельных отраслей управления.

Комментарий к статье 7 Закона

Статья формулирует одну из фундаментальных основ государственной службы - квалификационные разряды государственных служащих. Это новое в российском законодательстве. Термин "квалификация" обозначает определение чьей-либо пригодности дня той или иной деятельности на основе наличия необходимых знаний, навыков и умений, а слово "разряд" - категория, степень, уровень квалификации. В русском государстве в XVI-XVII веках существовала практика ведения разрядных книг ("разрядов"), в которые ежегодно заносились записи о состоявшихся назначениях служилых людей на высшие военные и государственные должности и царских поручениях отдельным должностным лицам. Первая "Разрядная книга" была составлена в 1556 г. при Иване Грозном и охватывала все назначения за 80 лет с 1475 г. (с княжения Ивана III). Книга велась в Разрядном приказе. В приказе Большого дворца параллельно велась книга "Дворцовых разрядов", в которую заносились "повседневные записи" о назначениях и поручениях в придворной службе служилых людей.
Разрядные книги были отменены при Петре I, который ввел единую систему чинов, закрепленную Табелью о рангах 1722 г. В русском языке термин "ранг" обозначает степень отличия, чин, звание, разряд, категорию, класс.
В Табели о рангах устанавливались чины 14 классов, каждому из которых соответствовала определенная должность на военной, морской, гражданской или придворной службе. Декретом советской власти от 16 декабря 1917 г. все ранги, классные чины и звания были упразднены. В наши дни термин "ранг" сохранился в военно-морском флоте России (капитан 1, 2, 3-го-ранга), в рангах дипломатов и служащих ряда других ведомст.
Введение квалификационных разрядов является своеобразным возвратом к российским традициям.
Квалификационный разряд государственного служащего - это персонально присваиваемый на основании аттестации или по результатам государственного квалификационного экзамена чин (служебный разряд), соответствующий служебному положению (занимаемой должности), уровню профессиональной и дополнительной специальной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному ведомству и заслугам. Квалификационные разряды имеют пять наименований: референт, советник, советник Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации и действительный государственный советник Российской Федерации. В каждой группе разрядов предусматривается три степени градации: 1, 2 и 3-Й класс.
Таким образом, всего квалификационных разрядов 15 (в царской России было 14 классных чинов). Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законодательством вводятся другие квалификационные разряды, воинские, специальные звания, дипломатические ранги и т.п.
Порядок присвоения квалификационных разрядов, сохранения их при переводе на иные должности должен регулироваться федеральным законом. Однако в силу отсутствия таковых принимаются нормативные акры, утверждаемые указами Президента РФ. Так, Указом от 22 декабря 1993 г. N 2267 - Положение о федеральной государственной службе, Указом от 9 марта 1996 г. N 353 - "Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего".
Квалификационные разряды действительных государственных советников Российской Федерации и государственных советников Российской Федерации производятся Указом Президента РФ. В соответствии с п."б" ст.89 Конституции РФ в правомочия Президента РФ включено присвоение высших воинских званий (маршал, генерал армии) и высших специальных званий (генерал-полковник внутренней службы, милиции, юстиции). О высших квалификационных разрядах государственных служащих (действительный государственный советник, государственный советник) в Конституции РФ упоминаний нет, в этой части необходимо внесение поправки в ст.89 в порядке, предусмотренном ст.136 Конституции РФ.

Комментарий к статье 8 Закона

Комментируемая статья касается кадрового делопроизводства.
Личное дело - это основной документ учета государственных служащих, содержащий: а) документ - основание возникновения служебных отношений (приказ компетентного органа или должностного лица при замещении должности, путем назначения; заключение - рекомендация конкурсной комиссии при комплектовании государственных должностей по конкурсу; трудовой договор с государственным служащим и т.д.); б) документы, характеризующие претендента на должность (автобиография, анкета, листок по учету кадров, копии документов об образовании, трудовая книжка, послужной список и т.д.); в) документы, подтверждающие отсутствие противопоказаний для назначения на должность.
Материалы личного дела содержат документы о наличии образования, прохождения переподготовки, повышения квалификации, стажировки, стаже работы и зарубежных командировках.
Ведет личное дело кадровая служба соответствующего государственного органа. Работники этой службы несут ответственность за полноту и адекватность фактическим данным информации, содержащейся в личном деле.
Запрещается ведение дубликатов (нескольких экземпляров) личных дел на одного государственного служащего.
Личное дело по официальному запросу может направляться в другой государственный орган для ознакомления с его материалами при решении вопросов о переходе государственного служащего на иное место. При переводе на новое место государственной службы личное дело пересылается в соответствующую кадровую службу.
Все сведении о государственном служащем, вносимые в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Федерации, должны быть идентичны информации личного дела.
Личные дела ведутся кадровыми службами в порядке, установленном законом и другими нормативными актами. Закон в соответствии со ст.12 Всеобщей декларации прав человека, ст.ст.23, 24 Конституции РФ и ст.11 Федерального закона от 25 января 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" *(38 запрещает сбор, внесение и хранение в личных делах государственных служащих информации об их политической, религиозной принадлежности и частной жизни. Политическая принадлежность является одной из форм проявления права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, цель которых обеспечить возможность участия всех в политической и общественной жизни. Однако это право и запрет на сбор и хранение информации о политической и религиозной деятельности не являются абсолютными и могут быть определенным образом ограничены в связи с нахождением гражданина на государственной службе.
Часть 5 ст.13 Конституции РФ, уголовное законодательство запрещают создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной розни, а также религиозных объединений, деятельность которых сопряжена с причинением вреда здоровью граждан, посягательствами на личность и права граждан, с побуждением населения либо к отказу исполнить гражданские обязанности, либо совершить иные противозаконные действия, а равно руководство такими объединениями (ст.ст.72, 143 УК). Такого рода деятельность несовместима с занятием государственной должности государственной службы.
Законы РФ устанавливают ограничение прав на политическую деятельность определенных категорий государственных служащих, например, работников милиции (ст.20 Закона РСФСР "О милиции") и т.п. Информация о нарушении этих запретов может собираться и содержаться в личных делах таких категорий государственных служащих.
Что касается данных о частной жизни, сбор и помещение которых в личное дело запрещается законом, то к ней относятся сведения о семейных, бытовых, личных, интимных отношениях, не подлежащих контролю со стороны государства и являющихся исключительно личным делом человека. Эта особая отделенная от государства сфера жизни государственного служащего может быть ограничена только в целях борьбы с преступностью, защиты здоровья граждан и др.
Порядок ведения реестра государственных служащих и характер вносимой в них информации содержится в комментарии к ст.1 Закона.

Глава III. Основы правового положения государственного служащего


Комментарий к статье 9 Закона

1. В соответствии с Конституцией РФ государственные служащие равны перед законом и в полной мере пользуются всеми правами и свободами, которые гарантируются им как гражданам. Вместе с тем для успешного осуществления служебной деятельности им предоставляются соответствующие права.
В ст.9 Закона предусматриваются права общие для всех государственных служащих. Они могут быть подразделены на две группы. Первая относится к существу служебной деятельности. Это права на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности; продвижение по службе; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу государственных служащих. Это права: на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; ознакомиться со всеми материалами своего личного дела; требовать служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.
1) В числе документов, определяющих права и обязанности государственного служащего по занимаемой должности, следует, прежде всего назвать правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, положения, уставы, правила работы с информацией и др. Указанные документы разрабатываются на основе квалификационных и иных требований, установленных Законом (см. коммент. к ст.ст.7, 8, 11, 12, 21-24), законами о соответствующих государственных органах и другими федеральными законами (например, Федеральным законом "Об образовании"*(39, и утверждаются соответственно руководителями государственных или территориальных органов, входящих в систему федеральной исполнительной власти (например, руководителями территориальных (местных) органов налоговой полиции).
Из комментируемого положения вытекает, что государственный служащий вправе требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в общих положениях, инструкциях по должности или других правовых документах. Из этого положения также вытекает, что ему не может быть поручена работа или выполнение заданий, выходящих за пределы служебных полномочий и не предусмотренных вышеназванными документами.
Подпунктом 1 п.1 комментируемой статьи (право знакомиться с документами, определяющими права и обязанности) охватывается также право госслужащего знать критерии качества своей работы и условия продвижения по службе. Отклонение от них должно быть подвергнуто надзору со стороны руководителей.
Критерии качества работы включают оценочные показатели, складывающиеся из многих факторов служебной деятельности и вместе с тем охватывающие широкий круг служебных и моральных проблем. Достижение высокого качества служебной деятельности означает четкое выполнение должностных обязанностей, высокую организованность и трудовую дисциплину, стабильно высокие результаты, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению задач. В числе таких критериев всегда присутствуют показатели для поощрения (см. коммент. к ст.13).
Под условиями продвижения по службе имеются в виду показатели, характеризующие соответствующую степень профессиональной подготовки и образованности, уровень моральных качеств.
Вопрос о том, должен ли рассматриваться в данном случае перевод на другую работу как реализация права на продвижение по службе, требует обсуждения специалистами по трудовому законодательству (см. коммент. к ст.21 Закона).
Практическая реализация упомянутых требований Закона, по-видимому, должна быть связана с разработкой перечня конкретных условий для продвижения по службе. Такой перечень, на наш взгляд, может быть установлен в Положении о прохождении государственной службы, проект которого готовится.
Забота об условиях продвижения по службе сказывается на повышении уровня квалификации государственных служащих, их работоспособности, развитии творческой инициативы. Такие условия позволяют предупреждать текучесть кадров и обеспечивать стабильность государственной службы. При этом достигается учет степени удовлетворенности трудом, повышение профессионализма государственной службы в целом.
В подп.1 п.1 ст.9 Закона особо предусматривается право государственного служащего на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей. Имеется в виду право на безопасные и здоровые условия труда и нормальную социально-психологическую обстановку согласно нормативам, установленным действующим законодательством, и с учетом специфических особенностей управленческого труда. Эти условия, в частности, определяются трудовым законодательством (ст.108 КЗоТ), а также специальными правовыми актами и технико-организационными документами: положениями, инструкциями, рекомендациями, методическими указаниями и т.п.
Государственные служащие имеют право на создание нормальных условий для работы, внимательное, справедливое отношение к себе со стороны руководителей, других служащих, а также граждан.
Посягательства на личность и достоинство государственного служащего при исполнении должностных обязанностей наказываются по закону.
2) В подп.2 п.1 ст.9 Закона предусматривается право государственного служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации этого права государственный служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в процессе своей служебной деятельности.
Следует особо подчеркнуть, что данное право означает наличие соответствующей обязанности не только у государственных органов, но и у органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий всех организационно-правовых форм деятельности и форм собственности, а также учреждений и организаций. В соответствии с этим необходимо установить порядок запроса и получения информации государственным служащим.
Право на получение информации означает также возможность доступа (в большей или меньшей степени) к материалам, составляющим государственную или служебную тайну.
3) В подп.3 п.1 комментируемой статьи предусматривается право государственного служащего в установленном порядке посещать для исполнения своих обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности. Порядок и условия такого посещения пока не установлены. Очевидно, их регламентация может быть предметом федерального закона.
Посещение предприятий, учреждений и организаций может потребоваться при подготовке государственным служащим проектов решений по вопросам экономической и социальной жизни, а также при осуществлении других задач, например, для работы в составе государственной комиссии, при необходимости получить какую-либо справку, совет, собрать материалы о состоянии дел, разобраться с жалобой, заявлением, изучить предложение и т.д.
4) В подп.4 п.1 ст.9 Закона предусматривается право государственного служащего на принятие решений и участие в их подготовке. Каждый государственный служащий имеет право участвовать в обсуждении и решении вопросов деятельности государственного органа в целом или его подразделений, выступать с обоснованной критикой неправильных действий других государственных служащих или руководителей, вносить соответствующие предложения.
Из этого вытекает обязанность руководителей государственных органов создавать условия для реализации указанного права, обеспечивать гласность и объективность в оценке деятельности государственного органа и его работников.
Государственный служащий участвует и в процедурах принятия индивидуальных решений. Это право реализуется им лично, а также через участие в работе Советов, комиссий, совещаний и т.д. Такие консультативные органы составляют для государственных служащих одну из гарантий того, что администрация умеряет авторитарный характер государственной службы.
5) Для создания реальных условий продвижения по службе предусмотрено право участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности (подп.5 п.1 ст.9; п.2 ст.22), что обеспечивает реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе (ч.4 ст.32 Конституции РФ).
Государственный служащий имеет право принимать участие в конкурсе независимо от того, какую должность он занимает. Это касается как конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 2-й группы) (см. коммент. к ст.6), так и конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).
Общий порядок и условия проведения конкурса установлены ст.22 Закона (см. коммент.).
6) Продвижение по службе (карьера) - характерная черта правового положения государственного служащего, ибо на государственную службу поступают для того, чтобы посвятить ей если не всю, то по крайней мере наиболее активную часть трудовой жизни. Поэтому госслужащий имеет право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания (подп.6 п.1 ст.9 Закона).
Продвижение по службе - результат оценки государственного органа; государственного квалификационного экзамена (см. коммент. к ст.7); профессионального конкурса (см. коммент. к ст.22); аттестации государственного служащего (см. коммент. к ст.24).
Карьера государственного служащего имеет две формы: продвижение по квалификационным разрядам и продвижение по должности. В результате первой формы меняется квалификационный разряд (звание, ранг) служащего без перевода на иную государственную должность, соответствующую квалификационному разряду, но с увеличением денежного содержания (см. коммент. к ст.7). При этом необходима минимальная выслуга лет при учете профессиональной ценности государственного служащего или максимальная выслуга при учете только ее самой. В первом случае государственный орган имеет право оценки, во втором - его компетенция связана. Однако и в том и другом случае квалификационные разряды присваиваются в соответствии с квалификационными требованиями по профессиональному образованию, стажу государственной службы, стажу и опыту работы по специальности, знанию Конституции РФ, федеральных законов, конституции и законов субъекта Федерации.
В результате применения второй формы продвижение по службе возможно либо в пределах одной классификационной группы должностей (например, в пределах 1-й группы - младшие государственные должности), либо на должности вышестоящих групп (например, государственные должности 2-й группы - старшие государственные должности государственной службы). Право на продвижение в этом случае реализуется при наличии вакансии, прохождения переподготовки (переквалификации) или повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по соответствующей должности, решения государственной конкурсной комиссии, рекомендации аттестационной комиссии (см. коммент. к ст.ст.22, 24).
Карьера возможна и в форме перемещения на равнозначную должность (с согласия перемещаемого), если при этом оптимизируется использование государственного служащего, создаются более комфортные условия для служебной деятельности, а также по семейным обстоятельствам, состоянию здоровья или возрасту.
Продвижение по службе во всех случаях оформляется приказом руководителя, имеющего право присвоения квалификационного разряда, назначения на соответствующую должность, с указанием основания. Продвижение по службе, увеличение денежного содержания отражается в личном деле, которое ведется кадровым подразделением (см. коммент. к ст.8).
7) Согласно подп.7 п.1 ст.9 Закона государственный служащий имеет право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело (см. коммент. к ст.8). Это право служит его защите от произвола должностных лиц.
Государственный служащий имеет право изучить свое личное дело полно и конфиденциально, сделать записи и снять копии с документов; потребовать приобщения к делу своих объяснений. Вместе с тем он не может требовать изъятия отдельных документов из своего личного дела.
Реализация этого права возможна также путем обжалования касающихся лично его регламентирующих или индивидуальных решений (распоряжений) вышестоящему органу либо в суд. Однако на основании этого права государственный служащий не может требовать отмены этих решений.
Право на ознакомление с материалами личного дела является личным правом, поэтому с ними не могут быть ознакомлены, например, родственники государственного служащего и тем более посторонние. Личное дело без согласия государственного служащего не может быть направлено для ознакомления в другое ведомство и т.д. Однако государственный служащий вправе уполномочить на ознакомление со своим делом, например, адвоката, представителя профсоюза, другого государственного служащего.
Непосредственная оценка (отзыв) деятельности государственного служащего (если она требуется) доводится до его сведения. Государственный служащий имеет право обжаловать неоправданные, по его мнению, отзывы о своей работе.
Руководители государственных органов обязаны создавать все необходимые условия для реализации этого права: полностью отражать прохождение государственной службы; обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности работников; о поощрениях и взысканиях государственному служащему объявлять лично в приказах (о взысканиях - под роспись) (см. коммент. к ст.ст.13, 14).
8) Закон (подп.8 п.1 ст.9) предусматривает право государственных служащих на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации. Формы и порядок переподготовки устанавливаются федеральным законодательством. На весь период переподготовки или повышения квалификации государственному служащему гарантируется денежное содержание (см. коммент. к ст.15 п.1 подп.5).
Право на переподготовку следует понимать широко. Это право принадлежит всем государственным служащим, независимо от занимаемых должностей и присвоенных разрядов (см. коммент. к ст.15 п.1 подп.5).
Переподготовка включает: подготовку к занятию государственной должности, профессиональную подготовку в процессе прохождения службы; повышение квалификации и переквалификацию; подготовку к конкурсам и профессиональным экзаменам. Положения Закона направлены на реализацию этого права, предоставляя государственным служащим ряд вариантов действий (разрешение на отпуск на весь период подготовки с сохранением денежного содержания и др.).
Переподготовка должна осуществляться государственными органами, в соответствии с федеральным законом "Об образовании". Она может проводиться в учебных заведениях государственного органа и на договорной основе - в учебных заведениях других министерств и ведомств Российской Федерации или по линии международного сотрудничества в области профессиональной подготовки в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами, а также в системе частной профессиональной учебы.
Успешное обучение в любой системе переподготовки (переквалификации) учитывается при решении вопросов о карьере и присвоении квалификационных разрядов (п.1 ст.7, п.1 ст.24 Закона).
9) Среди социальных прав государственных служащих подп.9 п.1 комментируемой статьи непосредственно закрепил лишь право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы. В подп.7 п.1 ст.15 и ст.19 Закона конкретизируется содержание этого права и условия его реализации (см. коммент. к этим статьям).
10) Закон (подп.10 п.1 ст.9) предусматривает право государственного служащего требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. Государственный служащий должен быть защищен от угроз, насилия, ложных обвинений или оскорблений. Порядок защиты его и членов семьи от неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей будет установлен федеральным законом (см. коммент. к ст.15).
В комментируемом положении Закона говорится лишь о "внутренней" защите чести и достоинства государственного служащего, а именно: посредством служебного расследования (проверки) в органе, в котором он работает. При служебном расследовании должностное лицо оценивает сведения, определяет, какие обстоятельства, имеющие для этого значение, установлены и какие - нет, и принимает решение по существу. На каждой стадии расследования государственному служащему должны быть обеспечены достаточные гарантии, в частности:
право быть информированным о содержании сведений и их источнике;
возможность ознакомиться со всеми материалами служебного расследования;
право на объяснение с предоставлением достаточного времени для подготовки;
право быть информированным в письменном виде о принятых по результатам служебного расследования решениях, а также о мотивах этих решений;
право апелляции в определенные компетентные инстанции.
Положения о праве на служебное расследование не затрагивают процедуру, которая применяется согласно Закону в отношении действий, наказуемых в дисциплинарном порядке (см. коммент. к ст.14).
Условия и порядок проведения служебной проверки (расследования) определяются руководителем государственного органа, его структурного подразделения. Срок расследования, как правило, не должен превышать 30 суток.
11) подп.11 п.1 ст.9 Закона предоставляет государственным служащим возможность объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов. В соответствии с данным положением каждый государственный служащий свободен вступать или не вступать в любой профсоюз (ассоциацию по профессии), избирать или создавать его. Закон признает профсоюз официальной организованной формой объединения госслужащих. Такое право непосредственно вытекает из ч.1 ст.30 Конституции РФ.
Понятием "право на объединение в профсоюзы" охватывается: право создания профсоюзов, которое предполагает профсоюзный плюрализм ввиду широкого разнообразия интересов в рамках государственной службы (ныне имеется большое число автономных и корпоративных профсоюзов); право вступления в профсоюз; право профсоюзной деятельности.
Государственные служащие могут предоставлять своим профсоюзам и ассоциациям по профессии правомочия представительства.
Отношения между государственными органами и профессиональными союзами (ассоциациями) регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации на основе коллективных договоров и соглашений.
Профессиональные союзы (ассоциации) не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них задач. Им запрещается организовывать и проводить забастовки сотрудников государственных органов. Предложения профессиональных союзов (ассоциаций) по вопросам прохождения государственной службы, а также по вопросам служебной деятельности государственных органов носят рекомендательный характер.
12) Подп.12 п.1 ст.9 Закона предусматривает право государственных служащих вносить предложения по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
Значительное место в деятельности каждого государственного служащего занимает исполнение и применение действующих законов и иных правовых актов о государственной службе. Только официальная отмена правового акта освобождает государственного служащего от его исполнения.
Вместе с тем государственные служащие наделены правом вносить предложения о том, что действие того или иного предписания нецелесообразно по тем или иным причинам либо что, по их мнению, определенный акт или его отдельные положения не соответствуют требованиям законности или потребностям настоящего времени. Реализация этого права предполагает неуклонное повышение уровня профессиональной подготовки и правовой культуры. Это, в свою очередь, позволяет принимать в рамках закона наиболее целесообразные решения, повышает эффективность управленческой деятельности.
2. В п.2 ст.9 Закона предусматривается, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие госорганы или в суд.
Государственный служащий по своему усмотрению решает, куда ему обратиться: в вышестоящий в порядке подчиненности орган (к должностному лицу) либо непосредственно в суд. При этом по Закону административное обжалование не лишает его права на судебную защиту.
По смыслу п.2 жалоба может быть подана только на индивидуальное решение, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации своих прав, перевода на другую должность, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы.
Закон не содержит каких-либо указаний на особенности внесудебного и судебного обжалования для государственных служащих - в этом случае действует общий порядок разрешения споров.

Комментарий к статье 10 Закона

Государственные служащие подпадают под специальный правовой режим. Вместе с тем они не могут освобождаться и от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ. Как и все граждане, они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную, а в установленных законом случаях - альтернативную гражданскую службу и т.д. (ст.ст.57, 58, 59 и др. статьи Конституции РФ).
На отдельные категории государственных служащих Конституция РФ возлагает повышенные обязанности, продиктованные интересами нормального функционирования государственной службы. Так, должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность: ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст.24); получения достоверной и своевременной информации о факторах, создающих угрозу для жизни и здоровья (ст.41) и др.
Закон перечисляет восемь общих для всех государственных служащих служебных обязанностей, возводя эти требования в разряд законодательных предписаний. В действительности же законодательство возлагает на них большее число обязанностей. Конкретные обязанности по соответствующим государственным должностям определяются должностными инструкциями и положениями.
В Законе предусматривается шесть обязанностей, относящихся к существу служебной деятельности, и две - сопутствующие статусу государственных служащих. При этом некоторые из них настолько очевидны, что не требуют детальных разъяснений, например, обязанность добросовестно исполнять должностные обязанности, поддерживать уровень квалификации и др.
1) Обязанность обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ (подп.1 комментируемой статьи) обусловлена тем, что государственный служащий органически связан с государством и должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; равноправие и полноправие граждан; законность; гуманизм (признание человека высшей ценностью); идеологическое многообразие, многопартийность и др. Эта обязанность всеобъемлющая, она касается поведения служащего как на государственной службе, так и за ее пределами.
В Законе особо выделяется обязанность государственного служащего обеспечивать соблюдение Конституции РФ, поскольку именно в ней содержатся основные начала всех иных законодательных актов. Данное свойство придает ей высшую юридическую силу, что закреплено и в самой Конституции РФ (ст.15). В случае коллизии между требованиями Конституции РФ и другими нормативно-правовыми актами государственный служащий обязан руководствоваться конституционной нормой.
Из обязанности обеспечивать поддержку конституционного строя вытекает неукоснительное следование каждого государственным интересам. Государственный служащий не вправе совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государства, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов. Государственные служащие должны воздерживаться от действий, выступлений и публичных высказываний, могущих повредить государственной службе или нанести ущерб государственному органу.
Государственный служащий не имеет права апелляции к прессе (информацию для нее могут давать только уполномоченные на это Государственные служащие); не вправе использовать свой авторитет и знание документов для того, чтобы критиковать конституционный строй. С замечаниями о недостатках, упущениях или злоупотреблениях cоответствующего государственного органа его служащим может быть рекомендовано обращаться к вышестоящему руководству или органу, включая Правительство РФ.
Обязанность не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, конкретизируется в зависимости от занимаемой должности. Государственный служащий не вправе публично критиковать своего руководителя, государственный орган, в котором он служит, по вопросам проводимой государственной политики. Так, несовместимы с должностью министра публичные заявления о неправильной политике правительства. Если государственный служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.
Следует отметить, что формулировка обязанности не совершать действий, ослабляющих конституционный строй, затрудняющих работу органов государственной власти, не отличается точностью. Из этой формулы неясно, что госслужащий имеет право делать или не делать, о чем он имеет право говорить или умалчивать. Соблюдение данного правила в том виде, в котором оно сформулировано в настоящее время, может приводить к конформизму.
2) В подп.2 ст.10 Закона государственным служащим предписано добросовестно исполнять свои должностные обязанности. Эти обязанности определяются должностными инструкциями, положениями, уставами, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных ст.ст.6 и 7 комментируемого Закона, Федеральным законом "Об образовании", федеральными законами о соответствующих государственных органах, законами субъектов РФ, и утверждаются руководителями государственных органов и их структурных подразделений.
Под исполнением должностных обязанностей в смысле комментируемого Закона понимается:
исполнение в течение рабочего времени, а также сверх того, если это вызвано служебной необходимостью, обязанностей по занимаемой должности, приказов и распоряжений руководителей (начальников);
следование к месту командировки, лечения и обратно, а также нахождения в командировке или на лечении;
нахождение в положении интернированного или заложника;
служебная деятельность в период безвестного отсутствия - до признания в установленном законодательством Российской Федерации порядке безвестно отсутствующим или объявления умершим;
действия по защите от преступных посягательств государственных интересов, жизни, здоровья, чести и достоинства себя и членов семьи, а также других граждан независимо от места и времени совершения этих действий.
Не признаются исполняющими должностные обязанности государственные служащие: находящиеся на отдыхе или в отпуске; в отношении которых служебным расследованием, следственными или служебными органами установлено, что совершенные ими противоправные действия находятся в прямой причинной связи с алкогольным, наркотическим или токсическим опьянением либо являются умышленным преступлением или умышленным административным правонарушением (за исключением совершенных в условиях крайней необходимости или необходимой обороны).
Невыполнение должностных обязанностей либо неполное их осуществление следует квалифицировать как дисциплинарный проступок. Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к государственной службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления (ст.293 УК).
Существуют закрепленные в правовых нормах правила соподчинения между должностями, соблюдение которых также охватывается обязанностью госслужащего осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Исполнение должностных обязанностей неразрывно связано и с другим требованием - соблюдать установленный в государственном органе служебный распорядок.
Должностные обязанности возлагаются на государственных служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Поэтому если они осуществляют свои обязанности недобросовестно (в иных целях) или выходят за пределы предоставленных прав, то их действия могут быть квалифицированы в зависимости от тяжести правонарушения как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление. Так, самовольное, с нарушением установленного законом порядка, осуществление должностным лицом своих действительных или предполагаемых обязанностей, не причинившее существенного вреда, образует состав административного проступка (ст.166 КоАП) либо преступления (ст.330 УК), если такими действиями причинен существенный вред.
Использование должностных обязанностей (и прав) вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в качестве преступления (ст.285 УК).
Превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок (п.12 Положения от 22 декабря 1993 г.*(40). Если же оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, то образует состав преступления (ст.286 УК).
Под превышением служебных полномочий понимается умышленное совершение государственным служащим действий, явно выходящих за пределы обязанностей (прав), предоставленных ему по должности законом (уставом, положением, инструкцией, приказом и т.п.). Понятием "превышение должностных полномочий" могут быть охвачены действия, которые:
входят в компетенцию вышестоящего должностного лица данного органа;
могут быть совершены лишь коллегиально;
могли быть совершены и данным должностным лицом, но при наличии у него специальных полномочий или в особых условиях;
неправомочно совершить никакое должностное лицо и никакая служебная инстанция.
Наряду с общим составом превышения власти или служебных полномочий УК устанавливает некоторые его специальные виды, например уголовную ответственность должностных лиц, производящих дознание или предварительное следствие, за совершение действий, заключающихся в принуждении к даче показаний (ст.302) и др.
3) В подп.3 комментируемой статьи предусматривается обязанность государственного служащего обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан.
В Конституции РФ (ст.ст.2, 18) права и свободы человека и гражданина устанавливаются в качестве не только основ конституционного строя, но и непосредственно действующих прав. Это требование определяет смысл, содержание и применение законов в профессиональной деятельности по реализации полномочий государственных органов.
Выполнение государственными служащими обязанности обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан означает:
своевременное издание правовых актов, связанных с обеспечением гражданами своих прав;
организацию исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;
оказание помощи и содействия гражданам в реализации их конкретных субъективных прав;
осуществление мер по охране прав и свобод граждан.
В государственных органах должны определяться конкретные структурные подразделения и должностные лица, на которые возлагается обязанность создавать условия для реализации прав и свобод, принимать меры к их безусловному обеспечению, а также предусматривать ответственность должностных лиц за ущемление прав граждан и несвоевременное принятие мер по их защите.
Охраняя права граждан, руководители государственных органов, органов местного самоуправления обязаны: осуществлять контроль; рассматривать протесты и представления органов прокуратуры, частные определения и представления судов; проводить проверки по выступлениям печати, информирующим об ущемлении прав и свобод граждан и др.
4) Государственная служба в Российской Федерации основана на принципе подчиненности, поэтому государственные служащие обязаны исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий (подп.4 комментируемой статьи).
Нужно ли исполнять все приказы "без колебаний и ропота"? Закон дает ясный ответ: "... за исключением незаконных". Государственный служащий обязан исполнять всеобщие инструкции и указания и письменные или устные индивидуальные приказы иерархического начальства. Он может представить свои замечания руководителю до исполнения, но если приказ оставлен в силе, он обязан его выполнить под угрозой дисциплинарных санкций.
Однако все распоряжения государственный служащий исполняет под личную ответственность за правомерность своих действий. Таким образом, получая распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. При этом отыскание государственно полезной цели также следует считать условием правомерности действий государственного служащего.
Государственный служащий обязан, если существует хоть малейшее сомнение относительно правомерности полученного приказа (распоряжения), незамедлительно сообщить об этом в письменной форме как своему непосредственному руководителю, так и руководителю, издавшему приказ. Условие правомерности его исполнения в этом случае одно: письменное подтверждение вышестоящим по должности руководителем.

стр. 1
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>