<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 15)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех
элементов института государственной службы. Например, в строгом соответствии
с группами государственных должностей установлены квалификационные разряды
(специальные звания), в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам
предъявляются предусмотренные Законом квалификационные требования и т.д. (см.
коммент. к ст.ст.6 и 7).
Принцип единства требований означает также, что все государственные служащие
подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской
Федерации или ее субъекту. Так, глава III Закона именуется "Основы правового
положения государственного служащего", т.е. определяет права и обязанности
лиц, находящихся как на федеральной, так и на государственной службе субъекта
РФ. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация государственных
должностей, квалификационные разряды государственных служащих, единые права
и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения
государственной службы и т.д.
Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной
службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
8) Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных
органов (государственную службу) следует считать высококвалифицированной профессией,
имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого
и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования.
Вот почему в Законе (подп.8 ст.5) указывается, что государственная служба
основана на принципе профессионализма и компетентности государственных служащих.
Этот принцип обязывает государственных служащих владеть процедурой деятельности
органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и
в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством
и должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает,
что положение государственных служащих в значительной степени зависит от них
самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня
своей деятельности.
9) Согласно подп.9 комментируемой статьи государственная служба основывается
на принципе "гласности в осуществлении государственной службы". Таким образом,
в Законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных
служащих предоставлять информацию. В соответствии с ч.2 ст.24 Конституции
РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные
лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами,
непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено
законом. Вместе с тем Федеральный закон (ст.10) закрепляет и определенные
рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить
государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную
информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании
гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых
требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения
большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операциональные
нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности.
10) Государственная служба основывается также на принципе ответственности
ее служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее
исполнение своих должностных обязанностей (подп.10 ст.5). Действительность
свидетельствует, что причина многих недостатков в деятельности органов власти
- не только и не столько пробелы и изъяны законов, сколько некачественные
решения либо неисполнение государственным служащим должностных обязанностей.
Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем
ненадлежащего исполнения должностных обязанностей; последнее согласно Закону
(ст.14) образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных
взысканий.
Однако ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных
служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий,
на основании решения суда или арбитражного суда. Государственные служащие
за ущерб, причиненный при исполнении служебных обязанностей, привлекаются
в порядке, предусмотренном трудовым законодательством Российской Федерации
(см. коммент. к ст.14).
Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее
исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний
о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению
правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности.
11) Закон объявляет "политику вне государственной службы". Государственная
служба основана на принципе внепартийности и отделения религиозных объединений
от государства (подп.11 комментируемой статьи). Этот принцип имеет своей целью
оградить государственных служащих от влияния и контроля со стороны политических
партий так, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая
политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип
внепартийности защищает государственных служащих от потери своих должностей
по политическим мотивам, в том случае если одна партия встает на место другой
у кормила власти.
Взаимоотношения между государственными служащими и политическими партиями
и религиозными объединениями определяют конституционные принципы свободы убеждений
(ст.29 Конституции РФ) и свободы совести (ст.28 Конституции РФ). Из этого
вытекает, что государственные служащие пользуются:
свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать
никакой;
свободой принадлежности к политическим партиям;
правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности государственной службы не допускает
создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений
и объединений, преследующих политические цели.
Государственные служащие независимы от политических партий, движений
и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей
они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических
общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические
цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность
или принадлежность к указанным партиям или движениям.
Применительно к лицам, занимающим определенные должности, законом может
быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии,
политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем
политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию,
участвовать в каких-либо политических акциях.
Принцип отделения религиозных объединений от государства означает, что
они не участвуют каким бы то ни было образом в организации и осуществлении
государственной службы, не оказывают какого-либо влияния на ее деятельность.
Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую,
богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением
религиозных потребностей верующих.
В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных
объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную
принадлежность государственных служащих.
В органах государственной власти не могут отправляться религиозные обряды,
осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться
предметы культа, религиозная литература.
Государственные служащие не вправе демонстрировать свою приверженность
или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем
должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.
12) Государственная служба основывается на принципе стабильности кадров
(подп.12 комментируемой статьи). Профессиональная стабильность и устойчивость
служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного
аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы
даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных
органов и организация государственной службы.
Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии
против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение
или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной
личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных
перестроек.
Условиями стабильности кадров государственных служащих являются:
искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной
преданности и партийности;
своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных
или профессионально непригодных;
создание надлежащих условий для плодотворной деятельности; усиление социальной
и правовой защищенности.
На решение этих вопросов направлен комплекс правовых норм, регулирующих
основы организации государственной службы (глава II), основы правового положения
государственных служащих (глава III), порядок прохождения государственной
службы (глава IV) и компетенцию органов управления государственной службой
(глава V).

Комментарий к статье 6 Закона

Предусмотренное п.4 ст.32 Конституции РФ право на равный доступ к государственной
службе означает равенство "стартовых" возможностей и отсутствие дискриминации
по признаку партийности, национальности, социального происхождений и т.п.
Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия
должностей в системе государственного управления и соответствующая "пирамида"
должностных лиц. От государственных служащих всех уровней требуется осуществление
части компетенции органа государственной власти и управления, закрепленной
в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных
интересов. Чем большим объемом полномочий обладает государственный служащий,
чем выше размещается его должностная "ступенька" в иерархической "пирамиде"
власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.
Отсюда вытекает объективная необходимость их дифференциации.
Законодатель подразделяет все государственные должности на 5 групп: 1)
младшие, 2) старшие, 3) ведущие, 4) главные, 5) высшие.
Особенностью государственной службы лиц, отнесенных к 4 и 5-й группам,
является необходимость выполнения нескольких социальных ролей: политика, эксперта
и аналитика, специалиста в своей сфере профессиональной деятельности и руководителя-управленца,
возглавляющего коллектив государственных служащих.
При этом немаловажным качеством государственного служащего высокого ранга
является способность к принятию решений с элементами разумного риска и умение
брать ответственность на себя.
Квалификационные требования включают и образовательный ценз. От претендентов
на высшие и главные государственные должности законодатель требует наличия
дополнительного высшего профессионального образования по профилю (таким образованием
может быть послевузовское управленческое или иное, признанное ему равноценным).
Решение о равноценности образования и ранжировании дипломов высших учебных
заведений применительно к таким должностям принимает федеральный орган - Совет
по вопросам государственной службы при Президенте РФ.
Для замещения ведущих и старших государственных должностей государственной
службы требуется наличие высшего профессионального образования по специальности
"государственное управление", либо по специализации государственной должности,
либо иное высшее образование, признанное равноценным.
Для замещения младших государственных должностей государственной службы
достаточно среднего профессионального образования по специализации или образования,
признанного равноценным.
Образовательный ценз для занятия государственных должностей государственной
службы не противоречит требованиям ст.13 Международного пакта об экономических,
социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., согласно которой "высшее
образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей
каждого... должно быть направлено на полное развитие человеческой личности
и дознания ее достоинства.., должно дать возможность всем быть полезными участниками
свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между
всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами". Сфера
образования регулируется Законом РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании". В
соответствии с ч.5 ст.43 Конституции РФ введены государственные образовательные
стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Они
являются основой для определения того или иного вида образования в качестве
равноценных при решении вопросов о замещении государственных должностей государственной
службы соответствующей группы, так как определяют обязательный минимум содержания
основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, требования
к уровню подготовки выпускников.
Образовательные стандарты и их компоненты утверждаются на федеральном
уровне. Так, Государственный образовательный стандарт высшего профессионального
образования утвержден постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г.
N 940. Иные требования могут быть установлены законодательством в отношении
государственных служащих отдельных отраслей управления.

Комментарий к статье 7 Закона

Статья формулирует одну из фундаментальных основ государственной службы
- квалификационные разряды государственных служащих. Это новое в российском
законодательстве. Термин "квалификация" обозначает определение чьей-либо пригодности
дня той или иной деятельности на основе наличия необходимых знаний, навыков
и умений, а слово "разряд" - категория, степень, уровень квалификации. В русском
государстве в XVI-XVII веках существовала практика ведения разрядных книг
("разрядов"), в которые ежегодно заносились записи о состоявшихся назначениях
служилых людей на высшие военные и государственные должности и царских поручениях
отдельным должностным лицам. Первая "Разрядная книга" была составлена в 1556
г. при Иване Грозном и охватывала все назначения за 80 лет с 1475 г. (с княжения
Ивана III). Книга велась в Разрядном приказе. В приказе Большого дворца параллельно
велась книга "Дворцовых разрядов", в которую заносились "повседневные записи"
о назначениях и поручениях в придворной службе служилых людей.
Разрядные книги были отменены при Петре I, который ввел единую систему
чинов, закрепленную Табелью о рангах 1722 г. В русском языке термин "ранг"
обозначает степень отличия, чин, звание, разряд, категорию, класс.
В Табели о рангах устанавливались чины 14 классов, каждому из которых
соответствовала определенная должность на военной, морской, гражданской или
придворной службе. Декретом советской власти от 16 декабря 1917 г. все ранги,
классные чины и звания были упразднены. В наши дни термин "ранг" сохранился
в военно-морском флоте России (капитан 1, 2, 3-го-ранга), в рангах дипломатов
и служащих ряда других ведомст.
Введение квалификационных разрядов является своеобразным возвратом к
российским традициям.
Квалификационный разряд государственного служащего - это персонально
присваиваемый на основании аттестации или по результатам государственного
квалификационного экзамена чин (служебный разряд), соответствующий служебному
положению (занимаемой должности), уровню профессиональной и дополнительной
специальной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному ведомству
и заслугам. Квалификационные разряды имеют пять наименований: референт, советник,
советник Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации
и действительный государственный советник Российской Федерации. В каждой группе
разрядов предусматривается три степени градации: 1, 2 и 3-Й класс.
Таким образом, всего квалификационных разрядов 15 (в царской России было
14 классных чинов). Для отдельных видов государственной службы в соответствии
с федеральным законодательством вводятся другие квалификационные разряды,
воинские, специальные звания, дипломатические ранги и т.п.
Порядок присвоения квалификационных разрядов, сохранения их при переводе
на иные должности должен регулироваться федеральным законом. Однако в силу
отсутствия таковых принимаются нормативные акры, утверждаемые указами Президента
РФ. Так, Указом от 22 декабря 1993 г. N 2267 - Положение о федеральной государственной
службе, Указом от 9 марта 1996 г. N 353 - "Об утверждении положения о проведении
аттестации федерального государственного служащего".
Квалификационные разряды действительных государственных советников Российской
Федерации и государственных советников Российской Федерации производятся Указом
Президента РФ. В соответствии с п."б" ст.89 Конституции РФ в правомочия Президента
РФ включено присвоение высших воинских званий (маршал, генерал армии) и высших
специальных званий (генерал-полковник внутренней службы, милиции, юстиции).
О высших квалификационных разрядах государственных служащих (действительный
государственный советник, государственный советник) в Конституции РФ упоминаний
нет, в этой части необходимо внесение поправки в ст.89 в порядке, предусмотренном
ст.136 Конституции РФ.

Комментарий к статье 8 Закона

Комментируемая статья касается кадрового делопроизводства.
Личное дело - это основной документ учета государственных служащих, содержащий:
а) документ - основание возникновения служебных отношений (приказ компетентного
органа или должностного лица при замещении должности, путем назначения; заключение
- рекомендация конкурсной комиссии при комплектовании государственных должностей
по конкурсу; трудовой договор с государственным служащим и т.д.); б) документы,
характеризующие претендента на должность (автобиография, анкета, листок по
учету кадров, копии документов об образовании, трудовая книжка, послужной
список и т.д.); в) документы, подтверждающие отсутствие противопоказаний для
назначения на должность.
Материалы личного дела содержат документы о наличии образования, прохождения
переподготовки, повышения квалификации, стажировки, стаже работы и зарубежных
командировках.
Ведет личное дело кадровая служба соответствующего государственного органа.
Работники этой службы несут ответственность за полноту и адекватность фактическим
данным информации, содержащейся в личном деле.
Запрещается ведение дубликатов (нескольких экземпляров) личных дел на
одного государственного служащего.
Личное дело по официальному запросу может направляться в другой государственный
орган для ознакомления с его материалами при решении вопросов о переходе государственного
служащего на иное место. При переводе на новое место государственной службы
личное дело пересылается в соответствующую кадровую службу.
Все сведении о государственном служащем, вносимые в федеральный реестр
государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов Федерации,
должны быть идентичны информации личного дела.
Личные дела ведутся кадровыми службами в порядке, установленном законом
и другими нормативными актами. Закон в соответствии со ст.12 Всеобщей декларации
прав человека, ст.ст.23, 24 Конституции РФ и ст.11 Федерального закона от
25 января 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" *(38
запрещает сбор, внесение и хранение в личных делах государственных служащих
информации об их политической, религиозной принадлежности и частной жизни.
Политическая принадлежность является одной из форм проявления права на объединение
и свободы деятельности общественных объединений, цель которых обеспечить возможность
участия всех в политической и общественной жизни. Однако это право и запрет
на сбор и хранение информации о политической и религиозной деятельности не
являются абсолютными и могут быть определенным образом ограничены в связи
с нахождением гражданина на государственной службе.
Часть 5 ст.13 Конституции РФ, уголовное законодательство запрещают создание
и деятельность общественных объединений, имеющих целью насильственное изменение
конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв
безопасности государства, создание незаконных вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной розни, а также религиозных объединений,
деятельность которых сопряжена с причинением вреда здоровью граждан, посягательствами
на личность и права граждан, с побуждением населения либо к отказу исполнить
гражданские обязанности, либо совершить иные противозаконные действия, а равно
руководство такими объединениями (ст.ст.72, 143 УК). Такого рода деятельность
несовместима с занятием государственной должности государственной службы.
Законы РФ устанавливают ограничение прав на политическую деятельность
определенных категорий государственных служащих, например, работников милиции
(ст.20 Закона РСФСР "О милиции") и т.п. Информация о нарушении этих запретов
может собираться и содержаться в личных делах таких категорий государственных
служащих.
Что касается данных о частной жизни, сбор и помещение которых в личное
дело запрещается законом, то к ней относятся сведения о семейных, бытовых,
личных, интимных отношениях, не подлежащих контролю со стороны государства
и являющихся исключительно личным делом человека. Эта особая отделенная от
государства сфера жизни государственного служащего может быть ограничена только
в целях борьбы с преступностью, защиты здоровья граждан и др.
Порядок ведения реестра государственных служащих и характер вносимой
в них информации содержится в комментарии к ст.1 Закона.

Глава III. Основы правового положения государственного служащего


Комментарий к статье 9 Закона

1. В соответствии с Конституцией РФ государственные служащие равны перед
законом и в полной мере пользуются всеми правами и свободами, которые гарантируются
им как гражданам. Вместе с тем для успешного осуществления служебной деятельности
им предоставляются соответствующие права.
В ст.9 Закона предусматриваются права общие для всех государственных
служащих. Они могут быть подразделены на две группы. Первая относится к существу
служебной деятельности. Это права на: ознакомление с документами, определяющими
права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие
решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе
на замещение вакантной государственной должности; продвижение по службе; переподготовку
и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу государственных
служащих. Это права: на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной
службы; ознакомиться со всеми материалами своего личного дела; требовать служебного
расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; на
объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обратиться в соответствующие
государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной
службой.
1) В числе документов, определяющих права и обязанности государственного
служащего по занимаемой должности, следует, прежде всего назвать правила внутреннего
трудового распорядка, должностные инструкции, положения, уставы, правила работы
с информацией и др. Указанные документы разрабатываются на основе квалификационных
и иных требований, установленных Законом (см. коммент. к ст.ст.7, 8, 11, 12,
21-24), законами о соответствующих государственных органах и другими федеральными
законами (например, Федеральным законом "Об образовании"*(39, и утверждаются
соответственно руководителями государственных или территориальных органов,
входящих в систему федеральной исполнительной власти (например, руководителями
территориальных (местных) органов налоговой полиции).
Из комментируемого положения вытекает, что государственный служащий вправе
требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в общих
положениях, инструкциях по должности или других правовых документах. Из этого
положения также вытекает, что ему не может быть поручена работа или выполнение
заданий, выходящих за пределы служебных полномочий и не предусмотренных вышеназванными
документами.
Подпунктом 1 п.1 комментируемой статьи (право знакомиться с документами,
определяющими права и обязанности) охватывается также право госслужащего знать
критерии качества своей работы и условия продвижения по службе. Отклонение
от них должно быть подвергнуто надзору со стороны руководителей.
Критерии качества работы включают оценочные показатели, складывающиеся
из многих факторов служебной деятельности и вместе с тем охватывающие широкий
круг служебных и моральных проблем. Достижение высокого качества служебной
деятельности означает четкое выполнение должностных обязанностей, высокую
организованность и трудовую дисциплину, стабильно высокие результаты, успешное
выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности,
способствующих эффективному решению задач. В числе таких критериев всегда
присутствуют показатели для поощрения (см. коммент. к ст.13).
Под условиями продвижения по службе имеются в виду показатели, характеризующие
соответствующую степень профессиональной подготовки и образованности, уровень
моральных качеств.
Вопрос о том, должен ли рассматриваться в данном случае перевод на другую
работу как реализация права на продвижение по службе, требует обсуждения специалистами
по трудовому законодательству (см. коммент. к ст.21 Закона).
Практическая реализация упомянутых требований Закона, по-видимому, должна
быть связана с разработкой перечня конкретных условий для продвижения по службе.
Такой перечень, на наш взгляд, может быть установлен в Положении о прохождении
государственной службы, проект которого готовится.
Забота об условиях продвижения по службе сказывается на повышении уровня
квалификации государственных служащих, их работоспособности, развитии творческой
инициативы. Такие условия позволяют предупреждать текучесть кадров и обеспечивать
стабильность государственной службы. При этом достигается учет степени удовлетворенности
трудом, повышение профессионализма государственной службы в целом.
В подп.1 п.1 ст.9 Закона особо предусматривается право государственного
служащего на организационно-технические условия, необходимые для исполнения
им должностных обязанностей. Имеется в виду право на безопасные и здоровые
условия труда и нормальную социально-психологическую обстановку согласно нормативам,
установленным действующим законодательством, и с учетом специфических особенностей
управленческого труда. Эти условия, в частности, определяются трудовым законодательством
(ст.108 КЗоТ), а также специальными правовыми актами и технико-организационными
документами: положениями, инструкциями, рекомендациями, методическими указаниями
и т.п.
Государственные служащие имеют право на создание нормальных условий для
работы, внимательное, справедливое отношение к себе со стороны руководителей,
других служащих, а также граждан.
Посягательства на личность и достоинство государственного служащего при
исполнении должностных обязанностей наказываются по закону.
2) В подп.2 п.1 ст.9 Закона предусматривается право государственного
служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых
для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации этого права государственный
служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться
современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения
и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в процессе
своей служебной деятельности.
Следует особо подчеркнуть, что данное право означает наличие соответствующей
обязанности не только у государственных органов, но и у органов местного самоуправления,
общественных объединений, предприятий всех организационно-правовых форм деятельности
и форм собственности, а также учреждений и организаций. В соответствии с этим
необходимо установить порядок запроса и получения информации государственным
служащим.
Право на получение информации означает также возможность доступа (в большей
или меньшей степени) к материалам, составляющим государственную или служебную
тайну.
3) В подп.3 п.1 комментируемой статьи предусматривается право государственного

<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 15)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>