стр. 1
(общее количество: 2)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


Комментарий к законодательству государств - участников СНГ о гражданстве (Мицкевич А.В.)

Комментарий к законодательству государств -
участников СНГ о гражданстве

Введение
Глава I. Общие положения и субинституты законодательства о гражданстве
1. Понятие гражданства и принципы его законодательного
регулирования
2. Общие субинституты и положения законодательства о гражданстве
Глава II. Принадлежность к гражданству или признание гражданства
1. Общее понятие принадлежности к гражданству и основные
тенденции его регулирования
2. Особенности определения принадлежности к гражданству в
различных странах
Глава III. Приобретение гражданства
1. Понятие и основные способы приобретения гражданства
2. Прием в гражданство
3. Регистрация и оптация как способы приобретения гражданства
4. Восстановление и сохранение гражданства
Глава IV. Прекращение гражданства
1. Основания прекращения гражданства
2. Выход из гражданства
3. Утрата гражданства
4. Лишение гражданства

Введение

1. В настоящее время проблемы гражданства вышли на первый план политики Российской Федерации в отношениях с государствами, входившими ранее в состав Союза ССР в качестве союзных республик. Сегодня все эти республики обрели государственную независимость. Одни из них сохранили связи между собой в рамках Содружества Независимых Государств, другие - вышли за пределы и этих рамок. Все бывшие союзные республики получили международное признание. Поэтому по отношению к России они стали зарубежными странами, часто называемыми в российской печати государствами "ближнего зарубежья". Этим термином подчеркивается прежде всего органическая необходимость сохранения тесных региональных связей между данными новыми суверенными независимыми государствами, которая вызывается объективными причинами их многолетнего сосуществования в едином государстве: наличием единых экономических и технологических связей в области производства и обмена продукцией и товарами, в сфере развития культуры, науки и образования и многими другими общими чертами. Правительства государств Балтии возражают против применения к ним термина "ближнее зарубежье России", подчеркивая тем самым свою полную самостоятельность и независимость<1>.
Сохранение объективно возникших связей между государствами - участниками СНГ касается жизненно важных интересов граждан, ранее связанных единством гражданства бывшего Союза и вытекающими из него полным равноправием и свободными формами общения между людьми на огромной территории Евроазиатского материка. Около полувека - для граждан республик Прибалтики и части Молдавии, более 70 лет - для граждан других союзных республик бывшего СССР существовали единые нормы о гражданстве, позволявшие хотя бы формально обеспечить полноту и равенство их прав, за исключением некоторых норм семейно-брачного и жилищного права, отдельных норм об уголовной и административной ответственности и некоторых других норм, весьма слабо отражавших специфические особенности отдельных республик. Происходила свободная миграция населения республик на всей территории Союза, не требовалось почти никаких особых формальностей для переселения из одной республики в другую, для заключения межнациональных браков, получения рабочих мест для любого гражданина в любой республике. От "национального" республиканского гражданства, формально существовавшего в каждой республике, правовое положение людей мало зависело. На всей территории Союза действовал единый паспорт гражданина Союза ССР. Правда, в союзных республиках (кроме России) паспорт содержал и указания на принадлежность лица к гражданству одной из республик.
Однако такое положение имело и отрицательные стороны. С годами все более проявлялся формальный характер суверенитета союзных республик, происходило вольное или невольное нивелирование национальных и иных особенностей и интересов населения в каждой отдельной республике. Наличие единого репрессивного законодательства и чрезмерное сосредоточение власти в руках союзных органов способствовало также широкому применению репрессий к целым народам бывшего Союза ССР, а также ограничению национальных интересов, прав народов на природные богатства населяемой ими территории и прав малочисленных народов на развитие.
В процессе перестройки каждая республика, обретая подлинный суверенитет, стремилась самостоятельно определить институт своего гражданства. Такое стремление получило свое выражение в Декларациях республик о суверенитете, а в дальнейшем - и в актах провозглашения ими независимости, первоначально означавшей независимость республики от Союза ССР, от единого "центра". Регулирование гражданства населения республики сначала было направлено на свободное решение проблем данного института в каждой республике "в составе СССР", а впоследствии, с обретением независимости, - на полную самостоятельность в решении проблем гражданства каждой республикой. Это и наложило свой отпечаток на состояние законодательства о гражданстве в разных государствах - участниках СНГ.
2. Процесс "суверенизации гражданства" далеко еще не закончен ни в тех бывших союзных республиках, которые вошли в состав Содружества Независимых Государств, ни в тех, которые встали на путь полной самостоятельности, рассчитывая на собственные силы. Поэтому в данном Комментарии институт гражданства государств СНГ рассматривается в той мере и в том состоянии, в котором находится сегодня законодательство о гражданстве в самой России и в каждом из других названных государств. Кратко можно охарактеризовать состояние источников законодательства о гражданстве, использованных в настоящем исследовании, на май 1995 г. следующим образом (см. табл.).

Таблица

Наименование республики

Состояние законодательства о гражданстве и сведения о нем
Характер использованного источника

Азербайджанская Республика

1. Закон Азербайджанской ССР от 26 июня 1990 г. "О гражданстве Азербайджанской ССР" (Ведомости Верховного Совета Азербайджанской ССР. 1990. N 12. Ст. 135).
2. Постановление Верховного Совета Азербайджанской ССР от 26 июня 1990 г. "О порядке введения в действие Закона Азербайджанской ССР "О гражданстве Азербайджанской ССР" (Там же. Ст. 136).
Используются Закон и постановление, принятые в 1990 г. и введенные в действие с 1 января 1991 г. Данные акты ориентированы на систему Советской Социалистической Республики в составе Союза ССР.

Республика Беларусь

1. Закон Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. "О гражданстве Республики Беларусь" с изменениями, внесенными Законом от 15 июня 1993 г. (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. N 32. Ст. 581; 1993. N 26. Ст. 320).
2. Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. "О введении в действие Закона Республики Беларусь "О гражданстве Республики Беларусь" с изменениями, внесенными Законом от 15 июня 1993 г. (там же. Ст. 582; 1993. N 26. Ст. 320).
3. Закон Республики Беларусь от 22 декабря 1992 г. "О признании гражданами Республики Беларусь лиц, на которых распространяется статус военнослужащих, и членов их семей"; постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 22 декабря 1992 г. "О введении в действие Закона Республики Беларусь "О признании гражданами Республики Беларусь лиц, на которых распространяется статус военнослужащих, и членов их семей" (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. N 1. Ст.ст. 5 и 6).
4. Положение о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь. Утверждено Указом Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 19 июня 1992 г. (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. N 21. Ст. 377).
Используются законы, указ и постановления органов независимого государства, входящего в СНГ, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, содержащий положения о гражданстве.

Республика Грузия

1. Закон Республики Грузия от 25 марта 1993 г. "О гражданстве Грузии" с изменениями, внесенными Законом от 24 июня 1993 г. (Ведомости Парламента Грузии. 1993. N 5. Ст. 66; N 8. Ст. 147).
2. Постановление Парламента Грузии от 25 марта 1993 г. "О тексте Декларации гражданина Грузии" (там же. Ст. 67).
3. Постановление Парламента Грузии от 25 марта 1993 г. "О введении в действие Закона "О гражданстве Грузии" (там же. Ст. 68).
Используются законы и постановления парламента независимого государства, входящего в состав СНГ.

Республика Казахстан

1. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. "О гражданстве Республики Казахстан".
2. Постановление Верховного Совета Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. "О порядке введения в действие Закона Республики Казахстан "О гражданстве Республики Казахстан" (копии подлинных документов).
Используются Закон и постановление независимого государства, входящего в СНГ.

Кыргызская Республика

1. Закон Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. "О гражданстве Кыргызской Республики" (Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. N 1. Ст. 1).
2. Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. "О порядке введения в действие Закона Кыргызской Республики "О гражданстве "Кыргызской Республики" (там же. Ст. 2).
Используются Закон и постановление независимого государства, входящего в СНГ.

Республика Молдова

1. Закон Республики Молдова от 5 июня 1991 г. "О гражданстве Республики Молдова" (Советская Молдова. 1991. 4 июля).
2. Постановление Парламента Республики Молдова от 5 июня 1991 г. "О порядке введения в действие и применения Закона Республики Молдова "О гражданстве Республики Молдова" (там же).
3. Положение о порядке решения вопросов гражданства республики Молдова. Утверждено постановлением Парламента республики Молдова от 4 августа 1992 г. (Монитор Парламента Республики Молдова. 1992. N 8. Ст. 217).
Используются Закон и постановления парламента независимого государства, входящего в СНГ, нуждающиеся в изменениях после прекращения существования Союза ССР.

Российская Федерация

1. Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями, внесенными Законом Российской Федерации от 17 июня 1993 г. и Федеральным законом от 18 января 1995 г. (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 7. Ст. 496).
2. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 января 1992 г. "О Законе о гражданстве Российской Федерации" (не опубликовано).
3. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386, в редакции Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1993 г. N 2299 (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 4. Ст. 302).
4. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 17 июня 1993 г. "О введении в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 29. Ст. 1113).
5. Указ Президента Российской Федерации от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 27. Ст. 2854).
Используются Закон Российской Федерации с учетом изменений, связанных с прекращением существования СССР, введенный в действие 6 февраля 1992 г., постановления Верховного Совета Российской Федерации и указы Президента Российской Федерации по вопросам гражданства. Все акты ориентированы на систему законодательства Российской Федерации как независимого государства.

Республика Таджикистан

1. Закон Таджикской ССР от 28 июня 1991 г. "О гражданстве Таджикской ССР" (Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. 1991. N 14. Ст. 232).
2. Постановление Верховного Совета Таджикской ССР от 28 июня 1991 г. "О порядке введения в действие Закона Таджикской ССР "О гражданстве Таджикской ССР" (там же. Ст. 233).
Используются Закон и постановление, нуждающиеся в изменениях после прекращения существования СССР.

Туркменистан

1. Закон Туркменистана от 30 сентября 1992 г. "О гражданстве Туркменистана" (Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1992. N 9. Ст. 7).
Используется Закон независимого государства, входящего в СНГ.

Республика Узбекистан

1. Закон Республики Узбекистан от 2 июля 1992 г. "О гражданстве Республики Узбекистан" (Ведомости Верховного Совета Узбекистана. 1992. N 9. Ст. 338).
2. Постановление Верховного Совета Республики Узбекистан от 2 июля 1992 г. "О порядке введения в действие Закона Республики Узбекистан "О гражданстве Республики Узбекистан" (там же. Ст. 339).
Используются Закон и постановление независимого государства, входящего в СНГ.

Украина

1. Закон Украины от 8 октября 1991 г. "О гражданстве Украины" с изменениями и дополнениями, внесенными законами от 28 января 1993 г., 14 июля и 14 октября 1994 г. (Ведомости Верховного Совета Украины. 1991. N 50. Ст. 701; 1993. N 14. Ст. 121; 1994. N 33. Ст. 299; N 43. Ст. 390).
2. Постановление Верховного Совета Украины от 8 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона Украины "О гражданстве Украины" (Ведомости Верховного Совета Украины. 1991. N 50. Ст. 702).
3. Постановление Верховного Совета Украины от 28 января 1993 г. "О введении в действие Закона Украины "О внесении изменений и дополнений в закон Украины "О гражданстве Украины" (Ведомости Верховного Совета Украины. 1993. N 14. Ст. 122).
4. Постановление Верховного Совета Украины от 9 декабря 1994 г. "О порядке применения статьи 5 Закона Украины "О гражданстве Украины" в отношении военнослужащих" (Ведомости Верховного Совета Украины. 1994. N 51. Ст. 450).
5. Положение о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Украины. Утверждено Указом Президента Украины от 31 марта 1992 г. N 196 (Ведомости Верховного Совета Украины. 1992. N 26. Ст. 359).
Используются законы, указ Президента и постановления независимого государства, входящего в СНГ.

Из всех государств, входящих ныне в Содружество Независимых Государств, лишь в Армении не было обновлено законодательство о гражданстве. Прежнее законодательство, относящееся еще к периоду существования бывшего Союза ССР, вряд ли целесообразно комментировать сегодня.
3. Указанное выше состояние законодательства о гражданстве государств СНГ в его сравнении с законодательством России о гражданстве позволяет выявить следующие особенности рассматриваемых законов.
а) Одна группа законов о гражданстве была принята в период сохранившихся связей республик с Союзом ССР, т.е. с 1989 г. и до середины 1991 г. Поэтому некоторые из них были ориентированы на Закон о гражданстве СССР, принятый 23 мая 1990 г. По нынешним меркам, эти законы не отражают в должной мере положение граждан независимого государства. Так, например в законах о гражданстве Таджикской ССР, Азербайджанской ССР сохраняются положения о равенстве прав граждан данных республик и граждан данных республик (за некоторыми исключениями), об одновременном гражданстве Союза ССР для граждан республики (ст. 2 Закона о гражданстве Азербайджанской ССР, ст.ст. 1 и 4 Закона о гражданстве Таджикской ССР). Закон о гражданстве Таджикской ССР прямо включает Закон СССР "О гражданстве СССР" в состав законодательства Таджикской ССР о гражданстве (ст. 3). Оба названных закона предусматривают защиту и покровительство граждан республики со стороны СССР (ст. 7 Закона о гражданстве Азербайджанской ССР и ст. 8 Закона о гражданстве Таджикской ССР). Предусматривается и регулирование гражданства международными договорами СССР и республики, а также межреспубликанскими договорами республики с другими республиками в рамках Союза (ст.ст. 11 и 50 Закона Азербайджанской ССР и ст.ст. 18 и 47 Закона о гражданстве Таджикской ССР).
Названные и им подобные нормы фактически утратили силу и нуждаются в изменении или отмене в связи с прекращением существования Союза ССР.
б) Другая группа законов, принятых в основном во второй половине 1991 - 1993 г., была уже сориентирована на достижение и обретение государствами, бывшими в составе СССР, полной независимости. К ним относятся законы о гражданстве Республики Молдова (5 июня 1991 г.), Республики Беларусь (18 октября 1991 г.), Украины (8 октября 1991 г.), Российской Федерации (28 ноября 1991 г.), Республики Казахстан (20 декабря 1991 г.), Республики Узбекистан (2 июля 1992 г.), Туркменистана (30 сентября 1992 г.), Республики Грузия (25 марта 1993 г.), Кыргызской Республики (18 декабря 1993 г.).
Уже в законах, принятых в 1991 г., отсутствуют нормы, вытекающие из сохранения единого гражданства Союза ССР. Тем более этого нет в законах о гражданстве независимых государств, принятых или введенных в действие в 1992 и 1993 годах Поэтому нормы законов названных государств о воспрещении двойного гражданства, об основаниях приобретения, изменения, утраты гражданства, о применении норм международных договоров исходят из деления всех находящихся на территории республики людей на граждан данной республики, иностранцев (граждан других государств) и лиц без гражданства, или апатридов. Какие при этом возникают коллизии - об этом особый разговор.
При анализе всех видов норм института гражданства в законах России и других государств - участников СНГ необходимо учитывать существенные различия между двумя названными группами законов.
4. Юридическим критерием сопоставления законов о гражданстве России и государств ее "ближнего зарубежья" служат прежде всего нормы современного права о правах человека, в том числе - о правах национальных меньшинств. К ним относятся нормы Всеобщей декларации прав человека, Международных пактов о правах человека, принятых Генеральной Ассамблеей ООН, нормы ряда международных конвенций, прямо предусматривающих разрешение вопросов гражданства (о сокращении и устранении безгражданства, о гражданстве замужней женщины, о правах ребенка).
Для государств, прежде входивших в состав СССР, имеют также особое значение международные соглашения и конвенции, заключенные в рамках СБСЕ, поскольку все они являются правопреемниками бывшего Союза ССР по этим соглашениям, а ныне большинство из них стремится войти (и некоторые уже приняты) в состав Совета Европы.
Взаимные отношения по вопросам гражданства между государствами - бывшими союзными республиками СССР будут возникать также и на основе соглашений о правах человека, принятых государствами Азии и Тихоокеанского региона.
Наряду с этими международными соглашениями о правах человека, уже вошедшими в международную практику, для стран СНГ имеют особое значение и региональные нормы, вытекающие из договоров и решений, принимаемых самими государствами СНГ. Именно такие соглашения или акты, носящие рекомендательный характер, учитывают специфические особенности развития стран СНГ и интересы граждан этих государств, зачастую весьма тесно взаимосвязанные. Таким документом является рекомендательный законодательный акт "О согласованных принципах регулирования гражданства", одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ<2> и парафированный представителями государств СНГ, участвующих в работе МПА.
Общим критерием оценки тех или иных норм законов о гражданстве независимых государств служат также демократические и гуманные принципы, сложившиеся в практике регулирования гражданства передовых цивилизованных государств. К их числу относятся, например, признание гражданства за всеми лицами, постоянно проживающими на территории государства на день принятия (или введения в действие) нового закона о гражданстве или имеющими обусловленный законом срок проживания; предоставление гражданства детям, родившимся на территории государства, родители которых неизвестны либо не имеют гражданства; неущемление права на гражданство для национальных меньшинств; льготы для предоставления гражданства женщинам-иностранкам, вышедшим замуж за гражданина государства.
Наконец, решение вопросов предоставления гражданства в государствах стран СНГ может достигаться на основе двусторонних договоров между этими государствами. К сожалению, такие специальные договоры по вопросам гражданства только еще намечаются, хотя потребность их в заключении остро ощущается в отношениях России как со странами СНГ, так и государствами Балтии. Возможность заключения таких договоров и их приоритет перед нормами внутреннего законодательства признается законами о гражданстве большинства государств рассматриваемого региона.
Особенностью данного Комментария является его сравнительно-правовая цель и методика, охватывающая содержание законов, постановлений и иных актов 11 государств. В силу столь широкого круга источников не представляется возможным построить Комментарий, последовательно рассматривая каждую из статей их текста в отдельности. Комментирование законов и иных основополагающих актов о гражданстве стран СНГ проводится по основным группам норм, типичным для правового регулирования гражданства в государствах данного региона. Для краткости эти группы норм именуются "субинститутами" законодательства о гражданстве. Такие субинституты выделены по основным, примерно однородным по содержанию, разделам законов о гражданстве, разумеется, с учетом особенностей содержащихся в разных законах норм, часто отклоняющихся от единообразной схемы, избранной нами в целях сопоставимости.
В соответствии со сказанным были выделены следующие группы субинститутов законодательства о гражданстве, которые положены в основу схемы Комментария.

I. Общие положения (субинституты)

1. Понятие гражданства и принципы его законодательного регулирования.
2. Двойное гражданство, безгражданство и иностранное гражданство.
3. Защита, покровительство и содействие сохранению и приобретению гражданства.

II. Принадлежность к гражданству или признание гражданства

1. Определение понятия принадлежности к гражданству и ее простейшие формы.
2. Признание гражданства.
3. Особые формы определения принадлежности к гражданству в различных странах.

III. Приобретение гражданства, его способы и условия

1. Определение (закрепление) оснований и других общих условий приобретения гражданства.
2. Прием в гражданство, его регистрация и оптация.
3. Восстановление в гражданстве.

IV. Прекращение гражданства

1. Основания (виды) прекращения гражданства.
2. Выход из гражданства.
3. Утрата и лишение гражданства.

Другие субинституты законодательства о гражданстве: приобретение гражданства рождением и изменение гражданства детей; гражданство недееспособных лиц; государственные органы по делам гражданства и их полномочия; исполнение решений по делам о гражданстве и их обжалование - специально не комментируются по разным причинам, но затрагиваются при комментировании названных выше четырех групп субинститутов гражданства. Подробный анализ названных субинститутов гражданства потребовал бы слишком большого комментария, а также охвата смежных институтов семейного, гражданского, конституционного и административного законодательства. Этим субинститутам законодательства о гражданстве следует посвятить специальные сравнительно-правовые исследования и комментарии.
Для ориентации читателя тексты каждого из комментируемых законов и иных актов о гражданстве приводятся в приложении в конце книги.
В проведении настоящего исследования участвовали ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Н.В. Шелютто, проделавшая большую работу по подбору и сравнительному анализу законодательства государств - участников СНГ, а также научный сотрудник Института О.В. Ткаченко. Автор приносит им большую благодарность.


Глава I

Общие положения и субинституты законодательства о гражданстве

1

Понятие гражданства и принципы его законодательного регулирования

Легальное определение понятия гражданства. Не все законы о гражданстве государств - участников СНГ содержат легальное определение понятия гражданства. В наиболее полном, логически развернутом виде оно содержится в преамбуле Закона о гражданстве России: "Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека". Преамбула Закона России характеризует также основные цели закона, призванного обеспечить осуществление принципов и норм международного права и Конституции Российской Федерации, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных условий для каждого гражданина, защиту и покровительство России гражданам, находящимся за ее пределами.
В краткой преамбуле Закона "О гражданстве Грузии" дано несколько иное определение понятия гражданства: "Гражданство означает политико-правовой союз лица с государством Грузия..." Термин "союз" впервые встречается в практике легального определения гражданства законами рассматриваемых стран. Однако его нельзя признать неприемлемым либо в корне отличным от термина "связь" лица с государством или "отношение" между ними (Закон Молдовы).
В преамбулах или первых статьях законов о гражданстве Азербайджана, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана даны аналогичные определения. Но они отличаются от российского и грузинского вариантов одним логико-юридическим нюансом: гражданство определяет постоянную правовую (политико-правовую) связь лица и государства, выраженную в их взаимных правах и обязанностях. По Закону Беларуси гражданство определяет принадлежность лица к государству, обусловливает совокупность прав и обязанностей (лица) и их защиту со стороны государства (ст. 1). По закону Туркменистана "гражданство... определяет принадлежность лица к государству и устойчивую правовую связь между ними", а также рассматривается как неотъемлемый атрибут государственного суверенитета республики.
В рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства" рекомендуется понятие: "Гражданство определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей". Подчеркивается также, что "гражданство - неотъемлемый атрибут государственного суверенитета". Такое обобщение преобладающей тенденции понимания гражданства и его роли можно считать приемлемым по содержанию. Оно, несомненно, лучше выражает демократическое содержание отношения человека и государства, чем старая формула "принадлежность лица к государству".
Во всех легальных определениях гражданства общими являются основные признаки гражданства: устойчивая правовая (или политико-правовая) связь человека с государством, выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей, как неотъемлемый элемент суверенитета государства.
Эти содержательные признаки можно считать устоявшимися и бесспорными. Таким образом, в новых законах о гражданстве преодолена формула "гражданство - принадлежность к государству". Она сохранилась, и то в реформированном виде, только в законах Беларуси и Туркменистана.
Различия же между основными способами легальных определений гражданства состоят в вопросе о том, что представляет собой гражданство - нормативный постулат, который "определяет" названные содержательные признаки, или совокупность этих признаков и их взаимосвязь. Последнее определение гражданства содержится лишь в законах России и Грузии. Даже в рекомендательном акте Межпарламентской Ассамблеи СНГ дано определение, содержащееся в большинстве законов о гражданстве.
В актах международного гуманитарного права нигде нельзя найти легального определения гражданства. Пожалуй, исходным является положение ст. 15 Всеобщей декларации прав человека: "1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства, как и права изменить свое гражданство".
Из этого текста ясно, что "гражданство" употреблено как нечто, принадлежащее человеку, как содержание и объект его субъективного права. Может ли субъективное право определять связь лица с государством? Не ясно ли, что именно оно само, его содержание и объект составляют структуру связи человека и государства, обязанного через закон определять, т.е. фиксировать, закреплять и защищать ее правовое содержание, в конечном счете диктуемое потребностями гуманного общества?
Обратимся отсюда к практике осуществления законов о гражданстве. Что такое "признание гражданства", "принадлежность к гражданству", "прием в гражданство"? Вряд ли эти термины можно понять как вхождение человека в нечто, определяющее связь человека с государством. В законах стран Балтии используется понятие "совокупность граждан", т.е. тех лиц, которые имеют гражданство данного государства. Вот такая совокупность лиц, связанных с государством взаимными правами и обязанностями, и есть олицетворение гражданства как особой юридической связи между людьми и государством.
Ну, а в чем состоит лишение гражданства? Именно в прекращении такой связи для одного лица, а не того, что ее определяет, т.е. закона о гражданстве и гуманитарной политики государства.
Основные принципы законодательного регулирования гражданства. Закрепление общепризнанных принципов гражданства имеет важное значение для построения системы собственного законодательства каждого из государств СНГ и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.
Важнейшим из них является безусловное признание права на гражданство за каждым человеком, находящимся в сфере юрисдикции данного государства на его территории или вне ее.
Принцип "каждый человек имеет право на гражданство" означает, во-первых, то, что никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, а во-вторых, то, что каждое государство должно принимать меры к сокращению случаев безгражданства. В соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, ст.ст. 16 и 24 Международного пакта о гражданских и политических правах данные положения прямо зафиксированы в законах о гражданстве Азербайджана (ст. 1), Беларуси (ст. 4), Грузии (ст. 2), Казахстана (преамбула), Киргизии (преамбула), России (ст. 1), Таджикистана (преамбула), Туркменистана (ст. 4), Узбекистана (ст. 1), Украины (преамбула). Закон Молдовы не предусматривает в общей форме (т.е. для всех) права на гражданство и вытекающих из него принципов. Отсутствие закрепления такого права и таких принципов, вызванное разными причинами, о которых можно судить по содержанию конкретных субинститутов и норм законов о гражданстве, по нашему мнению, является отступлением от общепризнанных принципов международного права о правах человека. Следует отметить, что признание права на гражданство за каждым человеком важно не только в связи с предоставлением гражданства данного государства. Им как бы утверждается неотъемлемый и не зависящий от государства характер права на гражданство, признаваемого за каждым человеком, равным в своем достоинстве и правах со всеми другими людьми. Последовательное осуществление такого подхода - важнейшее условие предупреждения произвола государства по отношению к правам и свободам человека, в том числе и к праву гражданства.
Это не означает, что любой человек должен быть во всех случаях и незамедлительно принят в гражданство данного государства. Но, во-первых, в соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и специальной Конвенцией о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. каждое государство - член ООН должно позаботиться о том, чтобы утрата гражданства страны была обусловлена приобретением другого гражданства (ст. 5); во-вторых, ограничение прав человека на гражданство того государства, где он постоянно проживает, должно быть исключением, а не правилом, единовременно распространенным на значительную часть населения страны.
С признанием права на гражданство тесно связан другой принцип: гражданство является равным для всех граждан данного государства. При этом в законах государств рассматриваемого региона под "равным гражданством" понимаются два аспекта его регулирования законом. Во-первых, гражданство признается "равным независимо от оснований его приобретения" (законы о гражданстве Беларуси - ст. 3, России - ст. 2, Туркменистана - ст. 5). Во-вторых, в ряде законов о гражданстве подтверждается, что все граждане республики равны перед законом независимо от происхождения, расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства (законы о гражданстве Грузии - ст. 4, Казахстана - ст. 5).
Законы о гражданстве Азербайджана (ст. 2), Киргизии (преамбула, ст. 4), Молдовы (ст.ст. 1 и 4), Таджикистана (ст. 4), Узбекистана (ст. 2) закрепляют одновременно оба названных аспекта равного гражданства.
Закон о гражданстве Украины не содержит особой статьи о равном гражданстве и равных правах граждан. Вероятно, законодатель Украины считает ненужным повторять конституционные нормы о равенстве прав граждан. Однако отсутствие закрепления равенства гражданства независимо от оснований его приобретения трудно считать простым упущением или принадлежностью других законов или институтов права.
Среди принципов регулирования гражданства, согласованных участниками Межпарламентской Ассамблеи СНГ, закреплены право каждого человека на гражданство и принцип "никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство" (ст. 2). В данном акте подчеркивается также недопустимость дискриминации в вопросах гражданства путем ограничений по признакам социального происхождения, имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий (ст. 3). Закрепляется также равенство гражданства независимо от оснований его приобретения.
Принятие всеми государствами СНГ обязательства соблюдать эти принципы послужит успешному и гуманному разрешению вопросов гражданства в процессе упрочения сотрудничества независимых государств.

2

Общие субинституты и положения законодательства о гражданстве

В законах государств рассматриваемого региона далеко не одинаков подход к выделению самостоятельных норм и положений о гражданстве общего характера. Большинство законов государств выделяет особые главы "Общие положения". Однако содержание этих глав по-разному представлено в законах разных государств. Так, в законах большинства государств - участников СНГ среди общих положений кроме определения понятия "гражданство" и его основных принципов, о которых речь шла ранее, содержатся положения: о самом законодательстве о гражданстве и порядке применения международных договоров; об охране и защите прав и интересов граждан, а также такие самостоятельные субинституты, как принадлежность, или признание, гражданства, общие положения об иностранцах и лицах без гражданства, о двойном гражданстве. В некоторых законах о гражданстве среди общих положений не выделяется принадлежность к гражданству, т.е. круг лиц, которые считаются гражданами (в законах Беларуси и России все вопросы решаются в порядке приобретения гражданства).
В качестве особых норм закон России содержит в числе общих положений норму о почетном гражданстве (ст. 8). В законах других государств эта норма находится в числе специальных норм о порядке приобретения гражданства. Закон России содержит также особую ст. 11 о применении терминологии, что является несомненным законодательно-техническим достижением.
В дальнейшем изложении остановимся лишь на таких общих субинститутах гражданства, которые прямо указаны в законах государств.
Определение круга юридических источников института гражданства. Такое законодательное определение в своей основе является общепризнанным во всех государствах региона. В большинстве из них источником правового регулирования отношений гражданства признаются законы, иные акты данного государства и заключенные им международные договоры (законы о гражданстве: России - преамбула, ст. 9; Азербайджана - ст.ст. 3 и 50; Грузии - ст. 46; Киргизии - ст. 2; Таджикистана - ст.ст. 3 и 47; Узбекистана - ст.ст. 3 и 45; Украины - ст.ст. 3 и 4). В ст. 2 Закона о гражданстве Казахстана не упомянуты международные договоры, однако его последняя статья посвящена именно применению межгосударственных договоров, относящихся к вопросам гражданства (ст. 42).
В законах Беларуси, Грузии, Молдовы, Туркменистана не выделены особые статьи, характеризующие законодательство о гражданстве. Однако регулирование гражданства законом государства упоминается в ст. 1 Закона о гражданстве Молдовы, в специальных нормах законов Грузии (ст. 46), Туркменистана (ст. 48) и Беларуси (ст. 44).
В законах государств, имеющих в своем составе республики или автономные республики (Азербайджан, Россия, Узбекистан), содержатся общие положения о гражданстве этих республик (ст. 3 Закона Азербайджана, ст. 2 Закона России, ст. 2 Закона Узбекистана). При этом только Закон о гражданстве Азербайджана предусматривает возможность издания законов Нахичеванской АССР по вопросам гражданства, а законы России и Узбекистана не упоминают о законодательстве входящих в них республик по этим вопросам. Законы о гражданстве Грузии (ст. 1) и Молдовы (ст. 1) закрепляют единство гражданства республики, регулируемое законодательством республики, а ст. 3 Закона о гражданстве Украины, выделяя статью о законодательстве, прямо закрепляет, что регулирование гражданства относится к исключительной компетенции Верховного Совета Украины.
Нормы о гражданстве обычно содержатся и в конституциях государств региона. Однако Конституция как источник законодательных норм о гражданстве упомянута лишь в законах Таджикистана (ст. 3) и Узбекистана (ст. 3), где говорится о принятом на основе Конституции Законе о гражданстве и других издаваемых в соответствии с ним законодательных актах о гражданстве. В законах о гражданстве Казахстана (ст. 2) и Украины (ст. 3) Конституция названа в числе законов, регулирующих гражданство. В Законе о гражданстве России Конституция упомянута лишь в преамбуле; характеризуя Закон о гражданстве, преамбула подчеркивает, что им обеспечивается "осуществление норм и принципов международного права и Конституции Российской Федерации".
Следует отметить, что кроме общепризнанных общих положений, устанавливающих действие законодательства о гражданстве, в рассматриваемых законах содержится немало специальных норм, распространяющих действие законов бывшего Союза ССР на те или иные отношения гражданства либо, наоборот, ограничивающих действие этих законов либо прекращающих их действие на территории новых государств. Эти нормы относятся к отдельным субинститутам гражданства, которые рассматриваются далее.
Закон Российской Федерации о гражданстве содержит специальную ст. 49, посвященную порядку применения на территории России законодательства бывшего СССР по вопросам гражданства, в которой сказано, что прекращается действие "тех положений Закона СССР "О гражданстве СССР" и постановления Верховного Совета СССР от 23 мая 1990 г. "О порядке введения в действие Закона СССР "О гражданстве СССР", а также других нормативных актов СССР, которые противоречат настоящему Закону Российской Федерации". Такая норма позволила применить нормы законодательства СССР, не противоречащие Закону о гражданстве России, к решению проблем основных субинститутов гражданства - о принадлежности к гражданству России, признании гражданства за всеми гражданами бывшего СССР, постоянно проживающими на территории Российской Федерации (ст. 12 и 13); об упрощенном приобретении гражданства России всеми гражданами СССР, постоянно проживающими на территории других республик бывшего СССР (ст. 18); о восстановлении гражданства бывшим гражданам Российской Федерации, лишенным гражданства без их свободного волеизъявления (ч. 2 ст. 20).
Столь подробной регламентации "переживания старых законов" как бывшего Союза, так и Российской империи, относящихся к обстоятельствам, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству, нет ни в одном другом независимом государстве, возникшем после прекращения существования СССР.
Часть 2 ст. 12 Закона о гражданстве Российской Федерации предусматривает, что при решении вопросов принадлежности к гражданству Российской Федерации применяются не только акты законодательства России и республик в ее составе, но и международные договоры Российской Федерации, бывшего СССР, а также существовавшего до 7 ноября (25 октября) 1917 г. Российского государства, действовавшие на момент наступления обстоятельств, с которыми связывается принадлежность лица к гражданству Российской Федерации.
Эти и некоторые другие нормы российского закона о гражданстве свидетельствуют о стремлении России создать наиболее благоприятные условия приобретения российского гражданства для широкого круга бывших советских граждан, сохраняющих как этнические, так и различные культурно-бытовые связи с Россией и желающих укрепить их признанием гражданства России.
Нормы, подобной ст. 49 Закона о гражданстве России, нет ни в одном из законов государств "ближнего зарубежья", кроме ст. 49 Закона о гражданстве Туркменистана, помещенной в главе "Переходные положения". Согласно этой статье граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Туркменистана, признаются его гражданами de facto, а граждане бывшего СССР, родившиеся в Туркменистане, но выехавшие в другие государства бывшего СССР, - при соблюдении срока, установленного для подтверждения своего желания сохранить гражданство Туркменистана. Закон прямо разрешает пользование паспортом гражданина СССР на период до получения новых паспортов (ст. 51).
Отметим, что использование таких норм означает и сохранение "переживания" некоторых норм законов о гражданстве бывшего СССР.
Применение межгосударственных договоров. Источниками права, регулирующими гражданство в государствах рассматриваемого региона, признаются и международные договоры. Статьи о международных договорах имеются в законах о гражданстве всех государств региона, кроме Киргизии и Молдовы (вероятно, это простое упущение, хотя косвенно такие договоры упоминаются).
В законах о гражданстве всех остальных государств региона предусмотрен не только сам факт действия международных договоров каждого данного государства на его территории, но и признание приоритета норм международного договора перед нормами внутреннего законодательства государства. Признание и законодательное закрепление таких правил открывают дорогу общепризнанным нормам международного права в практике защиты прав человека в государствах - участниках СНГ.
Российский закон о гражданстве единственный из всех рассматриваемых законов упоминает о применении международных договоров бывшего Союза ССР по вопросам гражданства на территории России (ч. 2 ст. 49). Такая норма могла бы иметь для любой страны СНГ и Балтии только положительное значение, поскольку до заключения самостоятельных договоров о сокращении безгражданства, о правовой помощи, консульских конвенций с другими государствами любое государство СНГ и Балтии могло бы пользоваться теми преимуществами, которые дают такие договоры для граждан каждого из этих государств, в том числе для граждан, проживающих за границей. Применение таких договоров могло бы и обеспечивать защиту интересов граждан любого государства за границей, разумеется на взаимной основе.
Иностранное гражданство, безгражданство, двойное гражданство. Все названные общие субинституты в той или иной мере известны законодательству о гражданстве государств рассматриваемого региона. Однако нормы этих институтов имеют и различия, подчас весьма существенные. Все они, как правило, относятся к общим положениям законов о гражданстве.
Иностранное гражданство. В принципе правовое положение иностранных граждан регулируется особым законодательством. Очевидно, поэтому общей нормы о правовом статусе иностранцев законы о гражданстве большинства государств региона не содержат. Законы о гражданстве Азербайджана, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Узбекистана ограничиваются общепризнанным определением того, кто является иностранцем. В Беларуси закон относит к иностранцам лиц, не являющихся гражданами республики и имеющих доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства, и отсылает к специальному законодательству об иностранцах и лицах без гражданства (чч. 1 и 3 ст. 6). В Туркменистане Закон о гражданстве дает аналогичное определение, а также устанавливает, что иностранцы и лица без гражданства пользуются правами и свободами граждан Туркменистана, если иное не установлено законом, а также закрепляет их право обращения в дипломатические представительства и консульские учреждения (ч. 1, 3 и 4 ст. 6), ст. 6 Закона о гражданстве Казахстана аналогичным образом определяет правовое положение граждан других государств и лиц без гражданства. Но в ее тексте используется обобщающий термин "лица, не являющиеся гражданами республики" (или лица, не состоящие в нем, - ст. 7), которым охватываются как иностранцы, так и лица без гражданства.
В других статьях (и в заглавии ст. 6) используются самостоятельные термины "лица без гражданства" и "граждане других государств" (ст. 12, 14, 15). Такие термины более точны, чем обобщающий термин, примененный в ст.ст. 6 и 7 Закона. Например, в ст. 7, где речь идет о том, что вступление в брак не влечет за собой изменения гражданства для граждан республики, нет надобности упоминать о браке с лицом без гражданства, поскольку при этом не может произойти изменения гражданства ни при каких обстоятельствах, даже если бы такое правило было установлено законом, так как нет объекта для изменения. Применение здесь термина о браке "с лицом, не состоящим в гражданстве республики" может создать лишь излишние заблуждения. Здесь речь может идти только о выходе из гражданства республики, которое не может поощряться государством, так как ведет к расширению случаев безгражданства, против чего направлена международная Конвенция о сокращении и устранении безгражданства.
Закон о гражданстве Грузии устанавливает исходные положения правового статуса граждан другого государства и лиц без гражданства (ст. 8), в принципе принятые во всех государствах региона, и особо оговаривает, что граждане другого государства могут обращаться за помощью и защитой в дипломатические и консульские представительства своей страны.
Отсылка к специальному законодательству о правовом положении иностранцев содержится далеко не во всех законах о гражданстве. А она необходима, поскольку такое законодательство содержит много специальных норм.
В рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ нет рекомендаций относительно регулирования правового положения иностранцев и лиц без гражданства. Между тем рекомендация об установлении для иностранцев режима экономических, социальных и общегражданских прав, близкого к правам граждан, соответствовала бы общим принципам международного права и сотрудничества государств - членов международного сообщества.
Наиболее подробно представлены общие нормы, регулирующие положение иностранных граждан, в Законе о гражданстве Республики Молдова. Кроме определения иностранных граждан, которыми признаются лица, состоящие в гражданстве другого государства (ст. 7), в Законе имеется специальная ст. 8 о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства. В ней закреплены их обязанности соблюдать Конституцию и законы Республики Молдова и их особый статус, включающий право обращаться в суд, другие государственные органы Молдовы, а также в дипломатические и консульские учреждения своего государства.
Такие общие нормы вполне правомерны. Однако ничем не хуже прямое закрепление в Законе о гражданстве только норм об условиях и особенностях статуса иностранцев при отсылке к специальному закону о статусе иностранцев (например, в Законе о гражданстве Республики Беларусь).
Лица без гражданства. Об этой категории лиц имеются нормы почти идентичного содержания, определяющие понятие или круг лиц без гражданства в законах о гражданстве почти всех государств - участников СНГ (Азербайджана - ст. 10, Беларуси - ч. 2 ст. 6; Грузии - ст. 8; Киргизии - ст. 11; России п. "в" ст. 11; Таджикистана - ст. 10; Узбекистана - ст. 11; Украины - ст. 11). В законах о гражданстве Молдовы (ст. 7 и 8) и Туркменистана (ч. 2 и 3 ст. 6) наряду с определением понятия содержится и краткое изложение правового статуса лиц без гражданства.
Лишь Закон о гражданстве Казахстана, использующий обобщающий термин "лица, не являющиеся гражданами республики", не дает специального определения понятия лиц без гражданства (ст. 6). Однако тот же самый термин свидетельствует о равенстве прав лиц без гражданства и иностранцев на территории Казахстана.
Статья 7 Закона о гражданстве России устанавливает общий принцип сокращения безгражданства на территории Федерации путем поощрения приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, не препятствуя при этом приобретению ими иного гражданства. Такое правило соответствует международным конвенциям о статусе апатридов и о сокращении безгражданства. Союз ССР не являлся участником данных конвенций, но можно надеяться, что инициатива России, включившей подобную статью в свой Закон о гражданстве, послужит основанием для присоединения к названным конвенциям и к выполнению таких положений, как недопущение лишения гражданства, если при этом лицо становится апатридом или если это препятствует приобретению им другого гражданства; как предоставление апатридам благоприятного правового положения, близкого к статусу иностранцев, а по возможности - и собственных граждан. Ряд таких прав, например признание гражданином России ребенка, родившегося на территории России от лиц без гражданства, или родители которого неизвестны, или если государство гражданства родителей, в том числе бывшая союзная республика, не предоставляет ему гражданства, уже вошел в Закон о гражданстве России (ст.ст. 16 и 17). Подобные права предоставляют детям апатридов и законы других государств региона.
Ни один из законов о гражданстве республик, рассматриваемых нами, кроме России, не предусматривает общих обязательств государства перед лицами без гражданства.
Между тем случаи возникновения безгражданства в некоторых государствах-участниках СНГ имеют место, например в Молдове - после истечения краткого срока оптации, введенного для "лиц, прибывших из СССР" после 28 июня 1940 г.<3>. Они могут возникать и в других случаях. Статус апатрида серьезно ограничивает права лиц, ранее бывших равноправными гражданами.
Двойное гражданство. Как правило, двойное гражданство не признается за гражданами своего государства, но может быть им предоставлено при наличии одного из двух условий: если это предусмотрено международным договором данного государства (законы о гражданстве: Казахстана - ч. 2 ст. 3, Молдовы - ст. 6, России - ст. 3, Украины - ст. 1 и 10) или если разрешено президентом страны (Закон о гражданстве Азербайджана - ст. 9).
Закон Беларуси, по существу, устанавливает то же правило, но в "обратной форме": гражданин утрачивает гражданство вследствие приобретения другого гражданства, если иное не предусмотрено международным договором (ст. 20).
Законами Грузии (ст. 1), Киргизии (ст. 5) и Узбекистана (ст. 10) для граждан страны двойное гражданство не допускается.
Лишь Закон о гражданстве Туркменистана признает возможность двойного гражданства для любого человека (т.е. и своего гражданина, и иностранца или апатрида) без всяких условий (ст. 9).
Допущение двойного гражданства для своих граждан лишь в виде исключения или по международному договору в целом соответствует стремлению к предотвращению двойного гражданства. Не противоречит нормам международного права и прямое запрещение двойного гражданства, если при этом не возникает состояния безгражданства. Тем более не затрагивает ничьих прав безусловное признание двойного гражданства. Однако запрещение двойного гражданства может создавать трудности, особенно в условиях распада единого прежде государства. Поэтому признание двойного гражданства, хотя бы и под определенными условиями, выглядит более демократично, чем полный отказ от него.
В некоторых законах о гражданстве выделяются специальные нормы о признании двойного гражданства за иностранцами. В Молдове такое признание обусловлено специальным разрешением, принимаемым президентом страны (ст. 6). В законах Азербайджана, Беларуси, России, Таджикистана, Украины вопрос о двойном гражданстве иностранцев специально не оговаривается.
Закон о гражданстве Узбекистана устанавливает совсем особую норму относительно возможного в исключительных случаях принятия в гражданство республики соотечественников - граждан иностранного государства по весьма сложной процедуре, если они или их родители, дед или бабушка вынуждены были покинуть родину "в связи с существовавшим в то время режимом". Решение об этом принимает Президент Республики Узбекистан (ч. 2 ст. 10).
Закон о гражданстве Казахстана проявляет особую заботу о казахах, вынужденно покинувших территорию Казахстана и проживающих в других государствах: за ними признается право иметь гражданство Республики Казахстан наряду с гражданством других государств, если это не противоречит законам этих государств (ч. 3 ст. 3).
Закон о гражданстве Туркменистана, как уже отмечалось, предоставляет право на двойное гражданство в одинаковой мере, без всяких дополнительных условий как для своих граждан, так и для иностранцев (ст. 9).
Только Закон России закрепляет правило о том, что двойное гражданство не влечет за собой ни ограничений в правах, ни возможности уклонения от обязанностей или освобождения от ответственности, вытекающих из российского гражданства (ч. 3 ст. 3).
Предоставление двойного гражданства является актуальным вопросом для обеспечения прав этнических меньшинств населения в государствах, входивших ранее в состав бывшего Союза ССР. Для разрешения данного вопроса в рамках СНГ целесообразно принять рекомендательную норму об этом. В рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи о согласованных принципах регулирования гражданства такой нормы нет. С другими государствами вопрос о двойном гражданстве может разрешаться только на основе двусторонних договоров.
Защита и покровительство гражданства республики. Общая норма, предусматривающая обязанность государства осуществлять защиту или покровительство, содействие сохранению или приобретению гражданства республики, содержится в законах всех государств региона.
Общими для всех республик нормами законодательства о защите государством своих граждан являются следующие положения.
а) О защите гражданства и создании наиболее благоприятных условий для каждого гражданина как на территории своего государства, так и за его пределами. При этом особо оговариваются обязанности государства по отношению к гражданам республики, находящимся за ее пределами (ст. 7 Закона Азербайджана, ст. 5 Закона Беларуси, ст. 6 Закона Грузии, ст. 9 Закона Казахстана, ст. 8 Закона Киргизии, ст. 5 Закона Молдовы, преамбула и ст. 5 Закона России, ст. 8 Закона Таджикистана, ч. 2 ст. 8 Закона Туркменистана, ч. 2 ст. 8 Закона Узбекистана, ст. 8 Закона Украины). Законы Грузии, Молдовы, России и Туркменистана предусматривают защиту прав всех граждан на гражданство, а законы других названных республик - только защиту граждан, находящихся за границей. Это различие носит редакционный характер, что прямо вытекает из всех норм, приводимых нами далее.
б) О сохранении гражданства республики за гражданами, проживающими за границей. Такая норма предусмотрена законами всех государств рассматриваемого региона. В современных условиях она имеет важное политическое значение в сравнении с той же нормой в Законе о гражданстве СССР 1978 г., поскольку наряду с ней действовали нормы о лишении гражданства "невозвращенцев" и других лиц, совершивших действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу и государственной безопасности СССР (ст. 18). В этих условиях для "невозвращенцев" не могло быть и речи о свободном пребывании за границей и защите их прав.
в) О сохранении гражданства при заключении или расторжении брака с иностранцем и при изменении гражданства одним из супругов для другого супруга (ст. 5 Закона Азербайджана, ст. 14 Закона Беларуси, ст. 17 Закона Грузии, ст. 7 Закона Казахстана, ст. 7 Закона Киргизии, ст. 18 Закона Молдовы, ст. 6 Закона России, ст. 7 Закона Таджикистана, ст. 16 Закона Туркменистана, ст. 6 Закона Узбекистана, ст. 6 Закона Украины). Это общепринятая норма, давно вошедшая в законы о гражданстве бывших союзных республик и сохранившаяся в ныне действующих законах независимых государств.
г) О невыдаче граждан своего государства другому государству. В своей основе нормы о невыдаче гражданина соответствуют общепризнанным нормам международного права. Тем не менее в законах различных государств правило невыдачи своего гражданина имеет свои особенности.
По Закону о гражданстве России гражданин не может быть выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Следовательно, не только международный договор, но и закон Российской Федерации может предусмотреть случаи выдачи гражданин другому государству за совершенные им преступления.
Законами о гражданстве Азербайджана (ст. 8), Беларуси (ст. 16), Казахстана (ст. 8), Киргизии (ст. 9), Узбекистана (ст. 9) и Украины (ст. 9) выдача гражданина допускается только при наличии обязательств по международному договору. Статья 7 Закона о гражданстве Туркменистана, кроме правила невыдачи своего гражданина, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами и международными правовыми актами,<4> устанавливает особое правило: гражданин не может быть изгнан за пределы Туркменистана или ограничиваться в праве вернуться на свою родину.
Законы о гражданстве Грузии (ст. 9), Молдовы (ст. 5), Таджикистана (ст. 9) признают правило невыдачи безусловным, не устанавливая при этом никаких изъятий. Правда, в силу признания приоритета действия международного договора перед нормами законодательства о гражданстве и в этих государствах может быть признано условие, допускающее выдачу гражданина за совершение преступления по международному договору. Но правило приоритета - это общая норма, имеющаяся во всех рассматриваемых законах. Она должна в свою очередь отменяться нормой специальной, предусмотренной для данного случая (невыдачи гражданина), согласно принципу "lex speciale derogat lex generale". Во всяком случае эти два правила могут рассматриваться как конкурирующие и породить в практике международных отношений ненужные коллизии. Повторение же общей нормы в статьях, предусматривающих невыдачу гражданина, снимает саму возможность подобных коллизий и является более предпочтительным. Это особенно важно для обеспечения успешной борьбы с такими преступлениями, как терроризм, угон самолетов и др.
К числу форм защиты граждан своего государства относится прежде всего установление запрета или существенного ограничения лишения гражданства либо права изменить гражданство. В абсолютной форме, полностью соответствующей ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, он закреплен в законах о гражданстве Азербайджана (ч. 2 ст. 1) Беларуси (ст. 4), Казахстана (преамбула), России (ч. 2 ст. 1), Таджикистана (преамбула), Туркменистана (ст. 4), Узбекистана (ч. 2 ст. 1), Украины (ч. 2 преамбулы). В данных статьях предусматривается как запрет лишения гражданства (иногда - " произвольного" лишения), так и запрет лишения права изменить свое гражданство.
Законами о гражданстве Грузии (ч. 2 ст. 2) и Киргизии (ч. 3 преамбулы) также предусмотрены запреты лишения гражданства и права изменить свое гражданство. Но эти запреты относятся только к гражданству соответственно Грузии и Киргизии. Однако эти правила должны относиться и к иностранным гражданам, которые также не могут принуждаться к отказу от своего гражданства (ст. 15 Всеобщей декларации прав человека) или быть лишенными возможности воспользоваться правами гражданства своей страны. В Законе о гражданстве Грузии закреплена невозможность ограничения (а не "лишения") права на изменение гражданства. Однако такое ограничение не допускается, "кроме случаев, предусмотренных настоящим Законом". Такие случаи указаны в ст. 31 Закона: это совершение преступления, за которое лицо должно понести наказание, а также наличие невыполненных обязательств, в том числе обязанности отбыть военную службу. По законодательству других стран подобные ограничения обычно не рассматриваются как отступления от права на изменение своего гражданства<5>. Поэтому на них можно было бы и не ссылаться. Что же касается имущественных и иных частноправовых обязательств, то они не могут быть основанием ограничения права изменить гражданство: речь может идти только о принятии мер обеспечения решений суда по таким обязательствам.


ГЛАВА II

Принадлежность к гражданству или признание гражданства

1

Общее понятие принадлежности к гражданству и
основные тенденции его регулирования

Принадлежность к гражданству определяется законом путем установления круга лиц, считающихся (являющихся) гражданами данного государства или признающихся его гражданами.
В законах о гражданстве государств рассматриваемого региона нормы о принадлежности к гражданству данного государства тесно взаимосвязаны с нормами о приобретении гражданства.
Например, приобретение гражданства по рождению по существу не отличается от признания ребенка гражданином государства, т.е. принадлежащим к гражданству. Признание новорожденного гражданином происходит автоматически (путем записи в книге актов гражданского состояния при наличии у ребенка "права крови" или "права почвы"). Но, во-первых, такое признание происходит ежедневно и ежечасно и не обусловлено вступлением в силу закона о гражданстве. Принадлежность же к гражданству определенного круга лиц (все постоянно проживающие в стране и некоторые категории проживающих за границей) устанавливается именно на дату вступления в силу закона о гражданстве. Во-вторых, решение вопроса о гражданстве ребенка не безусловно: оно зависит от гражданства родителей ("принцип крови"), их взаимного согласия на гражданство детей, а также от места рождения ребенка ("принцип почвы") и т.п. В целом это достаточно обширная группа норм, сложившаяся в особый вид (способ) приобретения гражданства, в особый субинститут. Поэтому признание гражданства или принадлежность к гражданству по рождению можно и практически удобнее рассматривать не среди способов приобретения гражданства, а среди категорий лиц, принадлежащих к гражданству, детей не указывать, останавливаясь только на генетических связях (потомки граждан).
Другим примером взаимосвязи названных субинститутов служит признание гражданства страны или права на его приобретение за лицами, находящимися за рубежом, в особенности - не по их воле или с согласия государства (депортированные, работающие по найму до вступления закона в силу и т.п.).
Определяя принадлежность к гражданству, законы большинства государств региона имеют в виду лишь общие условия, применяемые ко всем постоянно живущим на его территории или к части населения, а также к пребывающим за границей лицам, имеющим устойчивую связь с данным государством.
Именно эти общие нормы в данном Комментарии и отнесены к субинститутам принадлежности или признания гражданства, <6> непосредственно предшествующим субинститутам приобретения гражданства и даже "пересекающимся" с ними. Обе группы субинститутов гражданства имеют наиболее важное значение в политической жизни названных государств и для самих граждан каждого из этих государств.
Простейшее определение принадлежности к гражданству республики дано в законах о гражданстве России (ст. 2), Туркменистана (ст. 3): гражданами республики являются лица, приобретшие гражданство в соответствии с настоящим законом. Эта норма содержится и в законах всех других государств региона. Статья 2 Закона о гражданстве Таджикистана добавляет к этому второе условие, или признак, принадлежности к гражданству: постоянное проживание на территории Таджикской ССР, а также прибытие для постоянного проживания. Срок проживания для возникновения гражданства при этом не устанавливается. Закон о гражданстве Беларуси дает иной вариант уточнения: гражданами являются лица, которые постоянно проживают на территории республики на день вступления в силу настоящего Закона (ст. 2). Та же норма содержится в законах о гражданстве Казахстана (ч. 1 ст. 3), Узбекистана (п. 1 ст. 4), Украины (п. 1 ст. 2).
Закон о гражданстве Азербайджана устанавливает другое, более широкое правило: гражданами Азербайджана являются лица, которые состояли в его гражданстве на день вступления в силу настоящего Закона (абз. 1 ст. 4).
Подобные краткие формулы общеприняты в новых законах о гражданстве в стабильных, нормальных условиях развития государства. Но они оказались явно недостаточными в условиях возникновения на месте бывшего Союза ССР независимых государств, в том числе и входящих в новое Содружество. Краткие формулы неизбежно стали дополняться рядом других норм, обеспечивающих политику государства, направленную на демократическое решение вопроса в интересах прежде всего постоянно проживающего населения республики, а также и людей, законно претендующих на возвращение на родину или на признание их гражданами своей родины.
В законах о гражданстве Азербайджана и Таджикистана, принятых еще в период, когда эти республики входили в бывший Союз ССР в качестве союзных республик, дальнейшего развития эти краткие положения не получили. Развитие норм о принадлежности к гражданству можно ожидать лишь в новых законах этих республик. Такое же положение пока сложилось в Армении, где законы о гражданстве также не обновлялись после объявления независимости.
Более современные законы о гражданстве государств, ранее входивших в состав бывшего СССР, в своем большинстве развивают отмеченные выше общие положения о принадлежности к гражданству. В направленности этого развития можно выделить две основные тенденции: а) расширение общего круга лиц, принадлежащих к гражданам данного государства, и б) суждение такого круга лиц.
Рассмотрим названные тенденции, выраженные в законах о гражданстве государств - участников СНГ.

2

Особенности определения принадлежности к
гражданству в различных странах

В Законе о гражданстве Республики Беларусь пошли по пути оставления широкого действия общих норм, прямо, без каких-либо условий определяющих принадлежность к гражданству республики. Все лица, постоянно проживающие в Беларуси на день вступления Закона в силу, считаются принадлежащими к гражданству республики без всяких ограничивающих условий (п. 1 ст. 2).
Эта общая норма потребовала в последующем ряд уточнений, прежде всего в сторону расширения круга лиц, являющихся гражданами.
Постановление о порядке введения в действие Закона о гражданстве от 18 октября 1991 г. расширило круг лиц, являющихся гражданами, признав постоянно проживающими в Беларуси временно выехавших из нее лиц в связи с призывом на военную службу (в том числе и офицеров запаса), с трудовыми и служебными отношениями (экипажи судов, работники геологических партий и др.), а также в связи с обучением, лечением, направлением на работу за границу, помещением детей в воспитательные учреждения и т.п. Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь поручалось решение вопроса о дальнейшем расширении круга таких лиц (п. 3 постановления).
Специальным Законом от 22 декабря 1992 г. о признании гражданами Республики Беларусь лиц, на которых распространяется статус военнослужащих, и членов их семей указанные лица, прибывшие для прохождения службы в республику после вступления в силу Закона о гражданстве, изъявившие желание быть гражданами Республики Беларусь, принявшие присягу на верность ее народу, а также члены их семей по их желанию и после их переезда в республику признаются гражданами Беларуси. Они подают заявления об этом лишь для учета в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь через соответствующие ведомства. Действие данного Закона окончилось 31 декабря 1993 г.
Закон Республики Беларусь от 15 июня 1993 г. "О внесении дополнений и изменений в действующие законодательные акты о гражданстве" внес в постановление Верховного Совета Республики от 18 октября 1991 г. дополнение, ограничивающее круг лиц, которые признаются гражданами Беларуси. Согласно ч. II Закона, дополнившей п. 1 постановления, иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в республике по соответствующим видам на жительство, не подпадают под действие п. 1 ст. 2 Закона о гражданстве. Иначе говоря, они не являются гражданами Республики Беларусь.
Такая норма в принципе известна многим государствам, так как она естественно вытекает из статуса иностранцев и лиц без гражданства. Ранее в советском законодательстве она не практиковалась в связи с ограниченностью числа иностранцев, проживавших в СССР. Гражданство лиц, прибывавших в республику из других республик, практически определялось наличием постоянной прописки. После распада СССР такие лица тоже стали иностранцами, если они сохранили гражданство другой республики бывшего Союза, и, следовательно также должны проживать по "видам на жительство".
Для лиц, постоянно проживающих в Беларуси, но выселенных из нее принудительно или выехавших за ее пределы до введения Закона в действие, сохраняется право на приобретение гражданства в упрощенном порядке. Такое право предоставлено также лицам, идентифицирующим себя как белорусы, и их детям, родившимся за пределами Беларуси (ст. 17). Это особое право осуществляется по желанию самих названных лиц и при наличии условий, установленных для приема в гражданство (ст. 13 Закона). Но из этих условий исключен срок проживания в республике, который при приеме в гражданство (см. далее) составляет 7 лет. Это следует считать существенной льготой, вытекающей из признания за названными лицами права на гражданство Республики Беларусь. Остается, однако, неясным, распространено ли на лиц, имеющих право на белорусское гражданство, условие п. 4 ст. 13 Закона - иметь законный на территории республики источник существования, если они сами не проживают на своей родине?
Закон о гражданстве России устанавливает особый порядок приобретения - признание гражданства (ст. 13), по существу охватывающий порядок определения принадлежности к гражданству для постоянных жителей России и российских эмигрантов, а также для граждан бывшего Союза ССР, проживающих на территории России.
По этому Закону считаются гражданами Российской Федерации все лица, приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом (ст. 2). Закон о гражданстве Российской Федерации вступил в силу 6 февраля 1992 г. Поэтому, строго говоря, формула "приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом" прямо относится к тем, кто уже приобрел гражданство по условиям, предусмотренным данным Законом. К числу таких лиц на 6 февраля 1992 г. Закон относил прежде всего всех граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (ч. 1 ст. 13 Закона, именуемой "Признание гражданства Российской Федерации"). Для этой категории лиц подачи заявлений для оформления гражданства не требуется, не требовалась она и на день вступления Закона в силу (п. 1 раздела II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. (в редакции от 27 декабря 1993 г.)<7>.
Наряду с этим Закон установил и особые нормы признания гражданства для лиц, утративших гражданство бывшего Союза ССР и не проживающих в России на день вступления Закона в силу.
Так, согласно ч. 2 ст. 13 Закона считаются состоявшими в гражданстве России лица, родившиеся в день образования СССР и позднее, утратившие гражданство бывшего СССР, если они родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из их родителей был гражданином СССР и проживал постоянно на территории Российской Федерации на момент их рождения (ч. 2 ст. 13).
Эти нормы направлены на всемерное облегчение признания гражданства России для широкого круга граждан бывшего Союза, утративших гражданство СССР. Наряду с этим для широкого круга лиц устанавливался облегченный порядок приобретения гражданства в порядке регистрации (ст. 18) в течение трех лет со дня вступления Закона в силу.
Все названные категории лиц признаются гражданами России по изъявлении ими такого желания, которое может быть выражено в течение длительного времени (до трех лет), и это признание происходит минуя сложный процесс приема в гражданство, требующий решения Президента России. Гражданство в названных случаях определяется органами МВД или МИД или регистрируется в этих органах при изменении гражданства (ст. 35 - 37 Закона).
Однако практика применения норм Закона о признании гражданами России россиян, проживающих или проживавших за пределами ее территории, но кровно заинтересованных в сохранении устойчивой правовой связи с родиной, показала, что и этот порядок нуждается в серьезном совершенствовании.
Так, уже 17 июня 1993 г. были приняты нормы, облегчающие признание лиц, постоянно проживающих в России и временно выезжавших из нее до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми обязанностями, служебными отношениями, обучением, лечением, по частным делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу, гражданами России в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве России. Аналогичная норма распространена на военнослужащих, давших присягу на верность бывшему СССР или Российской Федерации, проходивших службу в воинских частях на территории других государств и прибывших для прохождения службы в Россию<8>.
В октябре 1994 г. в связи с возросшими стремлениями к признанию гражданства России большого числа россиян, возвращающихся в Россию, было принято общее решение о том, чтобы в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона о гражданстве России считать гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся в Россию до вступления в силу Закона о гражданстве (т.е. до 6 февраля 1992 г.), не имеющих подтверждения приобретения гражданства в результате признания и продолжающих проживать в России на законных основаниях.
Оформлять материалы о приобретении гражданства этим лицам органы внутренних дел обязаны независимо от срока их регистрации<9>. Эти положения Указа освобождают большое число граждан, вернувшихся в Россию по разным обстоятельствам, от обязанности представлять документы о гражданстве Российской Федерации и доказывать свою принадлежность к российском гражданству.
Общая норма о принадлежности к гражданству Туркменистана лиц, приобретших гражданство в соответствии с Законом о гражданстве Туркменистана (ст. 2), конкретизируется в разделе "Переходные положения". Согласно ст. 49 все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Туркменистана ко времени вступления Закона в силу, признаются гражданами Туркменистана, если они письменно не откажутся от этого (ч. 1). Таким образом, Туркменистан не опасается ни "оккупантов", ни "мигрантов" из бывшего СССР, хотя среди населения республики немало военнослужащих, нефтяников, геологов и иных представителей других государств СНГ. Более того, даже лица, выехавшие из республики до вступления в силу данного Закона на постоянное жительство в другие государства бывшего СССР, и их прямые потомки признаются гражданами Туркменистана, если они в течение года подтвердят свое желание сохранить гражданство Туркменистана. Это можно расценивать как приглашение к гражданству и свидетельствует о добрососедском отношении республики к другим государства СНГ и их народам.
Следует также отметить, что заключенный 31 июля 1992 г. Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном (ратифицирован Верховным Советом Российской Федерации 21 октября 1992 г.) выдержан в духе развития и упрочения дружественных отношений между государствами. Он содержит весьма подробные взаимные обязательства сторон и в области гуманитарного сотрудничества, закрепляя гарантии обоих государств для обеспечения равноправия всех лиц, проживающих на их территории, и обязательства принимать меры для недопущения дискриминации граждан, для защиты своих граждан, проживающих на территории другой страны, для уважения и соблюдения прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, для сохранения гражданства другой стороны<10>.
В Законе о гражданстве Узбекистана 1992 г. принадлежность к гражданству республики регулируется более подробно, чем в законах некоторых ранее названных государств. Согласно ст. 4 Закона гражданами Узбекистана являются лица, постоянно проживающие в республике на момент вступления в силу Закона. При этом создаются гарантии для лиц всех национальностей, независимо от происхождения, рода занятий, социального и имущественного положения, пола, образования, языка, политических и религиозных убеждений. Предъявляются только два условия: все эти лица не должны иметь другого гражданства и изъявить желание стать гражданами Республики (п. 1).
Этому правилу, широким демократическим принципам, заложенным в его основу, несколько противоречит последнее условие, напоминающее оптацию (выбор гражданства) и относящееся ко всему населению республики. Представляется, что оно просто излишне, так как не обусловлено ни сроком, ни условиями, ни порядком выражения такого желания. Было бы проще, поскольку нет намерения ужесточить это условие, установить, что все, постоянно проживающие в республике на день вступления закона в силу, считаются ее гражданами, определив лишь отрицательное условие: "если они не изъявили желания отказаться от гражданства Узбекистана" в течение определенного срока. При подобной записи оттенок оптации путем "выражения желания" был бы снят.
Пункт 2 той же статьи позволяет лицам, работающим по государственному направлению, проходящим военную службу или обучающимся за пределами республики, имеющим доказательство того, что они родились или постоянно проживали на ее территории, а также не состоящим в гражданстве других государств и не позднее чем через год после вступления Закона в силу изъявившим желание стать гражданами республики, считаться гражданами Узбекистана. Это дает возможность многим бывшим гражданам СССР и Узбекской ССР вернуться на место постоянного проживания и стать гражданами Узбекистана. Однако редакция нормы скорее говорит об упрощенном порядке приема в гражданство Узбекистана названных лиц либо о восстановлении гражданства, чем о сохранении ими принадлежности к гражданству Узбекистана при условии изъявления желания об этом. Не сказано также, в какой форме и каким органам должно быть заявлено об этом, хотя бы путем отсылки к ст.ст. 31 - 32 Закона о гражданстве. В этих статьях, кстати, установлены полномочия органов МВД, МИД и дипломатических представительств Узбекистана определять принадлежность лиц, постоянно проживающих в республике или за ее пределами (п. 4 каждой из названных статей), а не принимать или регистрировать их прием в гражданство (пусть упрощенный). Такая запись существенно отличается от формулы "стать гражданином" Республики.
Годичный срок для изъявления желания считаться гражданами республики также следует признать недостаточным.
Развитие субинститута принадлежности к гражданству в некоторых республиках пошло по пути сужения круга лиц, признаваемых гражданами государства. Такая тенденция присуща в разной форме законам о гражданстве Грузии, Молдовы, Украины.
Принадлежность к гражданству определяется всеми законами о гражданстве названных республик в едином стиле: "Гражданами Республики являются (считаются)..." Но к таким "бесспорным гражданам" относятся разные категории лиц в каждой из названных республик.
Законом о гражданстве Украины от 8 октября 1991 г. было установлено, что ее гражданами являются лица, проживающие на Украине к моменту введения в действие данного Закона, независимо от национальных, социальных и иных различий, перечисленных в тексте статьи. Единственное для них условие - не состоять в гражданстве другого государства и "не возражать против приобретения гражданства Украины" (п. 1 ст. 2). Эти положения полностью соответствуют общепризнанным демократическим принципам и нормам регулирования гражданства. Они продолжают действовать в неизменной форме до настоящего времени.
Однако п. 2 той же статьи Закона в первоначальной редакции устанавливал весьма сложную систему условий для признания гражданами лиц, находящихся за пределами Украины.
Этот пункт предусматривал, что гражданами Украины являются только лица, которые работают по государственному направлению, проходят военную службу или обучаются за пределами республики, и к тому же - при условии, если родились или доказали, что постоянно проживали на территории Украины; не состоят в гражданстве другого государства; и не позднее чем через год после вступления в силу настоящего Закона изъявили желание стать гражданами Украины.
Правомерность названных условий признания принадлежности к гражданству лиц, не проживающих в Республике на момент вступления Закона в силу, т.е. на 8 октября 1991 г., вызвала немалые сомнения. Не случайно эти условия за 4 года действия Закона подверглись существенным изменениям.
Закон устанавливал, что не всякая работа за пределами республики (а это относилось к любому государству - бывшей республике Союза ССР) дает право на признание лица гражданином республики, а только работа по государственному направлению. Значит, работа по своей воле за пределами республики уже могла лишить постоянного жителя Украины права на гражданство своей родины, полученного по "праву почвы". До принятия нового Закона о гражданстве эти лица имели все права украинского гражданства. После же принятия Закона всем им пришлось бы по возвращении снова поступать в гражданство своей родины.
При стремлении сохранить право гражданства для всех лиц, ранее постоянно проживавших, а тем более родившихся на Украине, естественным было бы признать такое право за всеми, имевшими паспорт гражданина УССР (для детей до 16 лет - свидетельство о рождении с отметкой о рождении на территории УССР). Это вытекало как из ст. 7 Закона о сохранении гражданства Украины за лицами, находящимися за ее пределами, так и из того, что законодательство, действовавшее до принятия нового Закона и не противоречившее ему, применялось на территории Украины и сохранялась действительность существовавших документов о гражданстве Украины (пп. 3 и 4 постановления Верховного Совета Украины от 8 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона Украины "О гражданстве Украины").
Пункт 2 ст. 2 Закона о гражданстве Украины дважды подвергся изменениям. Вначале был продлен срок для изъявления желания стать гражданами Украины до 2 лет (п. 1 Закона Украины от 28 января 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон "О гражданстве"). Это позволило снять напряженность для проживающих за пределами Украины лиц, желающих остаться ее гражданами (в тексте Закона был применен термин "стать" ее гражданами). Пункт 2 того же Закона от 28 января 1993 г. установил, что на лиц, прибывших в Украину на постоянное место жительства и изъявивших желание стать гражданами Украины, если они родились либо доказали, что хотя бы один из их родителей, дед или бабка родились на территории Украины и не состоят в гражданстве другого государства, не распространяется требование постоянного проживания в течение последних пяти лет (новая редакция абзаца второго, п. 2 части второй ст. 17 Закона). Тем самым был облегчен прием в гражданство практически всех лиц, имеющих тесные "родовые" связи с украинской землей.
Однако остальные условия приема в гражданство и его нелегкая процедура распространялись и на них, чего не было бы при признании их гражданами Украины. При этом значительная часть лиц, ранее постоянно проживавших на Украине и имевших гражданство УССР, не получала все же ни признания гражданства новой Украины, ни права на облегченный прием в ее гражданство<11>.
Все это в конечном счете привело к новой редакции п. 2 ст. 2 Закона о гражданстве Украины, принятой 14 октября 1994 г. специальным законом. Содержание данного пункта Закона о гражданстве было дополнено существенными новыми положениями.
Во-первых, к числу лиц, являющихся гражданами Украины, согласно новой редакции п. 2 ст. 2 Закона, относятся уже не только лица, работающие по государственному направлению, служащие в армии или обучающиеся за пределами Украины, но и лица, которые "выехали на законных основаниях на постоянное жительство в другую страну", если они родились либо доказали, что постоянно проживали в Украине до момента выезда за границу, не состоят в гражданстве других государств и "не позднее чем через пять лет после вступления в силу настоящего Закона (имеется в виду Закон о гражданстве от 8 октября 1991 г.) изъявили желание стать гражданами Украины".
Новые положения данного пункта ст. 2 Закона, выделенные нами в тексте в кавычках, существенно расширяют возможности "репатриации" украинского гражданства для многих бывших постоянных жителей Украины. Тем самым возможность считаться гражданином Украины получили все, кто выехал "на законных основаниях" в другую страну. Это правило полностью соответствует ст. 7 Закона Украины о сохранении гражданства для проживающих за границей ее граждан и нормам международного права о гражданстве.
Положения о принадлежности к гражданству в Законе о гражданстве Республики Молдова, принятом 5 июня 1991 г., отличаются большой сложностью, связанной с признанием этой республикой недействительными актов о присоединении Бессарабии к территории СССР (что не может относиться к территории левобережья Днестра).
По ст. 2 Закона о гражданстве Молдовы гражданами республики являются:
лица, проживавшие на 28 июня 1940 г. на нынешней территории республики, и их потомки, если те и другие проживают на территории республики на день принятия Закона (ч. 1);
лица, которые проживают на территории республики, если они или хотя бы один из их предков родились на названной территории, и не являются гражданами другого государства (ч. 2);
лица, которые приобрели гражданство по новому Закону (ч. 4), а также другие лица, которые на день принятия декларации о суверенитете республики (23 июня 1990 г.) имели постоянное место жительства на ее территории, постоянное место работы или иной источник легального дохода, если они в течение года приняли самостоятельное решение о выборе гражданства (ч. 3 ст. 2 Закона). Иначе говоря, это те, кто прошли процедуру оптации (выбора гражданства)<12>. Гражданами Молдовы они становятся со дня подачи заявления об этом (ч. 2 постановления Парламента Республики Молдова о порядке введения в действие Закона о гражданстве).
Данные положения, принятые 5 июня 1991 г., т.е. тогда, когда Молдова еще входила в состав СССР, содержали в себе поддержку коренных (до 28 июня 1940 г.) жителей Молдовы, в том числе и Преднестровья, но ущемляли права граждан бывшей Молдавской ССР, желавших сохранить связи с СССР ("другим государством"). Норма ч. 1 ст. 2 Закона сразу поставила значительную часть населения бывшей Молдавской ССР в неравное положение с коренными жителями Молдовы. Однако этим "некоренным" постоянным жителям республики в течение года (до 5 июня 1992 г., предлагалась процедура оптации.
Закон о гражданстве Грузии устанавливает, что гражданином Грузии становится, во-первых, лицо, постоянно проживающее (не менее пяти лет) в Грузии ко дню введения Закона в действие (п. "а" ст. 3). Согласно такой норме все лица, постоянно проживавшие в Грузии даже 4 года и 11 месяцев (в том числе и грузины!), должны проходить процедуру приема в гражданство, имея паспорт гражданина Грузинской ССР. Такое условие вряд ли может считаться справедливым. Оно лишает часть постоянного населения приобретенных ранее прав гражданина Грузии. Во-вторых, лицо, которое не отказалось от гражданства Грузии в течение шести месяцев. Данное условие вполне логично и является общепризнанным. Отказ от гражданства представляет собой, по сути дела, особый случай выхода из гражданства Грузии (ст. 31 Закона). Единственное отличие его от других случаев выхода из гражданства, очевидно, состоит в том, что в таком заявлении не может быть отказано (т.е. ч. 2 ст. 31 не может быть применена - см. далее).
Статья 45 Закона о гражданстве Грузии предусматривает возможность восстановления пропущенного срока для отказа от гражданства. В самом Законе порядок восстановления срока не предусмотрен (см. гл. IV). Он, очевидно, будет установлен Положением о порядке рассмотрения заявления и представления по вопросам гражданства, утверждаемым указом Главы Государства Грузия (ст. 41 Закона).
Отсутствуют в Законе о гражданстве Грузии также условия признания принадлежности к гражданству за лицами, проживающими за пределами Грузии. А между тем как в государствах СНГ, так и в "дальнем зарубежье" живут этнические грузины, потомки грузинских эмигрантов, люди других национальностей, прежде проживавшие в Грузии и заинтересованные в сохранении тесных связей с родственниками, в защите своей Родины.
Особое место занимает институт принадлежности к гражданству по Закону о гражданстве Киргизии. Принадлежность к гражданству (ст. 1) прямо не связывается Законом с сужением круга лиц, считающихся гражданами Киргизии. Как и в других странах СНГ, гражданами Киргизии являются лица, приобретшие ее гражданство но новому Закону (п. 3 ст. 1).
Особенностью других норм ст. 1 указанного Закона является то, что принадлежность к гражданству связывается, во-первых, не с кругом лиц, постоянно проживающих в республике, а со всеми теми, кто состоял в гражданстве Киргизской Республики на определенную дату - день принятия Декларации о государственном суверенитете Киргизии (15 декабря 1990 г.). Такой подход позволил единой нормой разрешить вопрос о признании гражданства для всех граждан бывшей Киргизской ССР, проживающих как в Киргизии, так и за ее пределами.
Во-вторых, день принятия Декларации о независимости имеет значение как для тех, кто состоял в гражданстве Киргизии до 15 декабря 1990 г. (п. 1 ст. 1 Закона), так и для тех ее граждан, которые состояли в гражданстве Киргизии после принятия Декларации "в установленном Законом порядке" и не утратили его на момент вступления в силу нового Закона о гражданстве, т.е. на 18 декабря 1993 г. (п. 2 ст. 1 Закона).
На первый взгляд, сочетание названных двух условий делает первое из них просто излишним (п. 1 ст. 1), как бы поглощаемым вторым. Но это не так. Для лиц, отвечающих первому условию, выезд за пределы Киргизии в другие союзные республики бывшего СССР даже на постоянное жительство, согласно ст. 6 нового Закона, не влечет за собой утраты гражданства республики. На момент вступления нового Закона в силу они, даже оставшись за границей Киргизии, сохраняют ее гражданство (ст. 6 Закона). Лишь по их заявлению о принадлежности к гражданству другого государства, т.е. о свободном (без условий оптации, как это было сделано в Молдове) выборе ими гражданства другой республики бывшего Союза, они утрачивают гражданство Киргизии.
Для лиц, отвечающих второму условию (п. 2 ст. 1), т.е. для тех, кто приобрели гражданство Киргизии после принятия Декларации (что по нормам Закона 1990 г. требовало только постоянной прописки в Киргизской ССР), но уже знали, что связывают себя с новым независимым государством, выезд на постоянное жительство из Киргизии в другую союзную республику бывшего СССР означал приобретение гражданства другого государства. С момента принятия нового Закона 1993 года лица утрачивают гражданство Киргизской Республики в соответствии со ст. 5 этого Закона, не признающей двойного гражданства.
В этом состоит некоторое ограничение круга лиц, принадлежащих к гражданству Киргизии по сравнению с нормами закона 1990 г.: не все бывшие граждане Киргизской ССР автоматически признаются гражданами суверенной Киргизии. Но это ограничение оправдано, так как в его основе лежит свободный выбор каждого гражданина, не связанный с условиями оптации для постоянных жителей Киргизии.
Такое ограничение не имеет юридического значения для тех граждан Киргизии, которые выехали в страны "дальнего зарубежья", поскольку при этом они не приобретают гражданство другого государства без процедуры приема в гражданство. До завершения приема они остаются гражданами Киргизии в силу сохранения гражданства Киргизии лицами, проживающими за ее пределами (ст. 6 Закона).

Глава III

Приобретение гражданства

1

Понятие и основные способы приобретения гражданства

Приобретение гражданства по своим последствиям и формам очень близко примыкает к субинституту принадлежности или признания гражданства. Однако по своему содержанию соответствующие нормы существенно различны: приобретают гражданство те лица, которые до тех или иных событий, указанных в законе, не были гражданами, а признаются таковыми как раз те, которые являются гражданами.
В Законе о гражданстве России все конкретные нормы о признании гражданства отнесены к числу способов приобретения гражданства (п. "а" ч. 1 ст. 12 и ст. 13) вместе с приемом в гражданство, оптацией, восстановлением в гражданстве, приобретением гражданства по рождению. Все лица, приобретшие гражданство России в соответствии с настоящим Законом, являются гражданами Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона). Та же формула содержится и в Законе о гражданстве Туркменистана (ст. 3), хотя среди способов приобретения гражданства республики не указан особый способ признания гражданином. Такая норма содержится в главе 10 "Переходные положения". Нормы о признании гражданства рассмотрены нами в числе норм о принадлежности к гражданству.
В законах о гражданстве Азербайджана, Беларуси, Грузии, Киргизии, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана, Украины выделены общие нормы о принадлежности к гражданству (гражданами "являются", "будут считаться"), которые сочетаются с общей нормой о приобретении гражданства: "лица, которые приобрели гражданство в соответствии с настоящим законом".
Такое сочетание исчерпывает основной круг тех лиц, которые принадлежат к гражданству данного государства и, следовательно, не подлежат ни приему в гражданство, ни восстановлению в нем, ни оптации.
Нормы же, предусматривающие способы приобретения гражданства, обращены к тем лицам, которые гражданами еще не являются. И в этом состоит основной смысл и содержание данного субинститута законодательства о гражданстве.
Порядок приобретения гражданства относится прежде всего к иностранцам и лицам без гражданства. Однако в подавляющем большинстве законов государств рассматриваемого региона (как и в мировой практике) к способам приобретения гражданства относятся также рождение и различные способы осуществления права на гражданство теми лицами, которым закон предоставляет такое право. Особенность этих способов приобретения гражданства состоит в том, что они относятся к "своим", к тем, кто вправе воспользоваться преимуществами статуса гражданина. Поэтому такие способы являются упрощенными по принципу "наибольшего благоприятствования".
Таким образом, к способам приобретения гражданства по законам России и других государств - участников СНГ относятся нормы, устанавливающие условия и порядок приобретения гражданства данного государства иностранцами, лицами без гражданства, а также лицами, имеющими право на гражданство, но еще не осуществившими это право.
Законодательству России и других государств региона известны следующие способы приобретения гражданства:
признанием гражданства (Россия);
рождением (во всех государствах региона);
в порядке регистрации (Беларусь, Россия);
приемом в гражданство (во всех государствах региона);
восстановлением в гражданстве (Молдова, Россия, Украина);
выбором (оптацией) гражданства (Молдова, Россия);
по другим основаниям, предусмотренным законом (Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан);
по основаниям, предусмотренным международным договором (Азербайджан, Беларусь, Грузия, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан, Украина).
Кроме названных основных (наиболее распространенных) способов, обычно перечисленных в специальных статьях о приобретении гражданства, законами или постановлениями парламента предусматривается приобретение гражданства вступлением в брак иностранца(ки) или апатрида(ки) с гражданином (кой) государства. Это правило предусмотрено законами всех государств региона, хотя не выделяется в общем перечне способов приобретения гражданства. В ряде законов приобретение гражданства жены (мужа) гражданина (гражданки) рассматривается в качестве одного из случаев облегченного порядка приема в гражданство.
Закон о гражданстве Молдовы особо выделяет приобретение гражданства усыновлением (ст. 9). Однако в законах других государств усыновление рассматривается в качестве основания приобретения гражданства наряду с рождением (ст.ст. 26, 27 Закона Азербайджана, ст. ст. 26 - 27 Закона Беларуси, ст.ст. 20, 21 Закона Грузии, ст.ст. 25 - 27 Закона Казахстана, ст. ст. 11 - 13 Закона Молдовы, ст. 13 и гл. IV Закона России, ст.ст. 25 - 28 Закона Таджикистана, ст.ст. 27 - 29 Закона Туркменистана, ст.ст. 26 - 27 Закона Узбекистана, ст.ст. 23, 26 - 28 Закона Украины).
К особым видам (способам) приема в гражданство относится репатриация бывших граждан республики (п. 3 ст. 9 и ст. 14 Закона о гражданстве Молдовы).
Законы о гражданстве России (ч. 2 ст. 13), Туркменистана (ст. 49), не применяя термина "репатриация", относят эти ситуации к случаям признания гражданства либо предоставляют широкому кругу лиц облегченный способ приобретения гражданства в порядке регистрации в течение определенного срока (ст. 18 Закона о гражданстве России, ст.ст 49 - 50 Закона о гражданстве Туркменистана).
Закон о гражданстве Украины выделяет особый способ приобретения гражданства по происхождению (ст. 12). Другие законы хотя и не выделяют это основание в общем перечне способов приобретения гражданства, но предоставляют соответствующие права не только детям, но и внукам (потомкам) граждан республики или репатриантов при определенных условиях - см. законы Беларуси (ст. 17), Казахстана (ч. 4 ст. 3), Узбекистана (ч. 2 ст. 10).

2

Прием в гражданство

Общие положения. Прием в гражданство - основной способ приобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства. Законы большинства независимых государств, возникших после прекращения существования бывшего Союза ССР, устанавливают специальные условия приема в гражданство. Эти условия служат материально-правовым (в отличие от процедурных) основанием приобретения гражданства лицами, не имеющими права на гражданство данного государства и достигшими совершеннолетия.
Прием в гражданство обставляется особыми условиями, которые (например, сдача экзамена по языку, знание истории и Конституции, принесение клятвы, присяги) используются в ряде стран региона в качестве обстоятельств, затрудняющих прием в гражданство той или другой независимой республики выходцев из других республик бывшего Союза ССР (например, в законах Грузии, Молдовы). В совокупности с преимуществами полноправных граждан, которым предоставляется право собственности на землю, на возвращение ранее принадлежавшей им собственности и которые владеют родным языком и т.п., подобные условия весьма затрудняют возможность прием в гражданство "иноязычных" в этих государствах.
Законы других государств, например Беларуси, России, Туркменистана, наоборот, предоставляют гражданам бывшего СССР ряд преимуществ облегченного порядка приема или признания их гражданами данной республики.
Законы третьей группы государств предусматривают порядок приема в гражданство с условиями "средней тяжести" (например, законы Узбекистана, Украины).
Наконец, характерно, что законы о гражданстве Азербайджанской ССР 1990 г. и Таджикской ССР 1991 г., еще действующие в этих независимых государствах, устанавливают основания для приема в гражданство, сформировавшиеся в период их вхождения в состав СССР. Эти условия в Законе Азербайджана 1990 г. одинаковы для приема граждан других союзных республик, иностранцев и лиц без гражданства (ч. 1 ст. 16). В Законе Таджикистана это прямо не записано, но подразумевается, что постоянно проживающие в Таджикской ССР граждане СССР становятся гражданами Таджикской ССР (ст. 2, 35).
Сами условия в законах обеих республик сводятся к тому, что названные лица (в Таджикской ССР - иностранцы и лица без гражданства) могут быть приняты в гражданство республики независимо от происхождения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, религиозных, политических и иных убеждений и даже независимо от постоянного проживания в республике или за границей (ст. 16 Закона о гражданстве Азербайджана). Согласно ст. 16 Закона о гражданстве Таджикистана названные лица должны либо проживать, либо изъявить желание поселиться в Таджикской ССР.
В законах обеих этих республик предусматриваются одинаковые основания для отказа в удовлетворении ходатайств о приеме в гражданство для лиц, призывающих к насильственному изменению или свержению конституционного строя либо осуществляющих деятельность, наносящую ущерб государственной безопасности, общественному порядку, здоровью или нравственности населения, пропагандирующих расовую, национальную вражду или исключительность, связанных с террористической деятельностью (ч. 2 ст. 16 Закона о гражданстве Азербайджана и ч. 2 ст. 16 Закона о гражданстве Таджикистана).
Условия приема в гражданство, закрепленные в законах названных государств, тогда еще бывших союзными республиками СССР, носят либо политический, либо демографический (проживание) характер. По существу единственным юридическим препятствием к принятию в гражданство Азербайджана и Таджикистана по действующим законам является непризнание двойного гражданства (ст. 9 и 35 Закона о гражданстве Азербайджана, ст. 5 и 33 Закона о гражданстве Таджикистана).
Что же касается условий отклонения ходатайств о приеме в гражданство Азербайджана и Таджикистана, то они, несомненно, порождают правовые последствия, но сами сформулированы скорее как политические, чем юридические условия. Они по существу повторяют общие конституционные запреты Конституции бывшего СССР в редакции 1990 года<13>,<14>.
Подобные запреты приобретают юридический характер, если сопровождаются (хотя бы в процедуре, установленной для приема в гражданство) необходимостью подтверждения реального нарушения норм Конституции и законов, о которых идет речь, приговором суда или решением суда об административной ответственности за подобные призывы и деятельность. Без этого и без установленного законом порядка рассмотрения подобных обвинений такие "основания" могут способствовать произволу властей по отношению к лицу, вступающему в гражданство, и не обеспечивают юридической защиты конституционного строя, прав граждан и общественного порядка от угрожающей им опасности.
Более современное и четкое правовое регулирование порядка приема в гражданство, отвечающее задачам защиты права на гражданство всего постоянно проживающего населения республики и в то же время представляющее преимущества для приема в гражданство гражданам бывшего СССР и другим соотечественникам, проживающим за рубежом, проводится в Беларуси, Казахстане, России, Туркменистане, Узбекистане.
Так, в Законе о гражданстве Республики Беларусь установлены простые, допустимые в демократических государствах условия приема в гражданство. Они заключаются в том, что всякое лицо, ходатайствующее о приеме в гражданство, должно: 1) взять на себя обязательство соблюдать и уважать Конституцию и законы Беларуси; 2) знать государственный язык Беларуси в пределах, необходимых для общения; 3) постоянно проживать на территории республики на протяжении семи лет; 4) иметь законный источник существования (ст. 13).
Из всех этих обычных в мировой практике условий для принятия иностранцев в гражданство затруднительным является только длительный срок проживания. Однако установление такого срока прямо не противоречит международным пактам о правах человека. Для лиц, проживающих постоянно в Беларуси, но выселенных из нее принудительно или выехавших за ее пределы до введения Закона в действие, сохраняется право на приобретение гражданства в упрощенном порядке. Такое право предоставлено также лицам, идентифицирующим себя как белорусы, и их детям, родившимся за пределами Беларуси (ст. 17). Это право осуществляется по желанию самих названных лиц и при наличии условий, установленных для приема в гражданство (ст. 13 Закона). Но из этих условий исключен семилетний срок проживания в республике, а также требование иметь постоянный источник существования на территории Беларуси (ч. 3 ст. 17). Это существенная льгота, вытекающая из признания за названными лицами права на гражданство.
Наконец, любое лицо (а не только женщина), заключившее брак с гражданином республики, принимается в гражданство Беларуси по его желанию, но при соблюдении всех условий приема в гражданство (ч. 2 ст. 14). Из буквального смысла данной нормы вытекает, что супруга белорусского гражданина, проживающая за пределами республики, не приобретает гражданства Беларуси, поскольку отсутствует условие ее постоянного проживания в республике. Такое условие является обычным для приема в гражданство или натурализации супруга-иностранца в демократических странах и не противоречит международным пактам и конвенциям о правах человека. Но специальной Конвенцией о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусматривается льгота для иностранки, состоящей замужем за гражданином, в виде приобретения гражданства в упрощенном порядке натурализации. И это право не может ограничиваться кроме как общими соображениями безопасности и публичного порядка (ст. 3 Конвенции). Поэтому для признания гражданства замужней женщины, не проживающей на территории республики, правильнее было бы не ставить условием срок проживания либо сократить его до 2 - 3 лет.
Демократическую направленность имеют и нормы о приеме в гражданство России (ст. 19 Закона). Ходатайствовать о таком приеме может всякое дееспособное лицо, достигшее 18 лет. Обычным условием для приема в гражданство России является постоянное проживание на ее территории в течение определенного законом периода: для иностранцев в общей сложности 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением о приеме в гражданство. Для признанных законом беженцев - вдвое меньше.
Установлен широкий круг обстоятельств, облегчающих прием в гражданство республики путем сокращения сроков проживания вплоть до их полного снятия, для детей, усыновленных гражданином России, для бывших граждан СССР, для лиц, имеющих высокие достижения в науке и технике и определенные профессии и квалификации, заслуги перед народами Российской Федерации, а также для лиц, получивших убежище в России (ч. 3 ст. 19).
Причины отклонения ходатайств о приеме в гражданство также общедемократичны и касаются только лиц, выступающих за насильственное изменение конституционного строя или состоящих в партиях, ставящих такие цели, для осужденных и отбывающих наказание в виде лишения свободы (ч. 4 ст. 19).
Нормы Закона о гражданстве России не предусматривают никаких языковых или идеологических барьеров, ни принесения клятвы верности или присяги, ни особых экзаменов на знание истории или Конституции России. Единственное условие - в течение определенного срока зарекомендовать себя добропорядочным гражданином, способным нести бремя гражданских обязанностей и правильно пользоваться правами гражданина России.
Решения о приеме в гражданство России отменяются, если гражданство приобретено на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Эти обстоятельства должны быть установлены судом. При этом отмена решения о приеме в гражданство не освобождает данное лицо от установленной законом ответственности. Вместе с тем отмена приема в гражданство не распространяется на членов семьи лица, в отношении которого вынесено решение, если не будет доказана их осведомленность о незаконном приобретении гражданства России (ст. 24). Как можно видеть, порядок, предусмотренный законом России, предоставляет все необходимые гарантии для защиты против необоснованного отказа в приеме в гражданство.
С учетом сказанного можно считать, что Закон о гражданстве России широко открывает двери для всех лиц, когда-либо имевших гражданство России или бывшего Союза ССР, а также для их потомков и создает необходимые для демократического государства условия защиты права на гражданство.
Правила приема в гражданство в Республике Туркменистан и Республике Узбекистан по своему содержанию близки к условиям приема в гражданство Беларуси и России. Они исходят из общепризнанных норм международного права, сравнительно просты и направлены на сохранение добрососедского общения между народами государств Содружества или по крайней мере не создают искусственных препятствий для приема в гражданство представителей этих республик по сравнению с иностранными гражданами других государств и апатридами. Нормы о приеме в гражданство обеих названных республик настолько сопоставимы, что могут быть рассмотрены параллельно.
Прием в гражданство открыт для всех лиц (ст. 18 Закона о гражданстве Туркменистана) либо для иностранцев и лиц без гражданства, независимо от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования и других социальных признаков (ст. 16 Закона о гражданстве Узбекистана). Условиями приема в гражданство в законах обеих республик являются: а) постоянное проживание на территории республики в течение 7 лет (Туркменистан) или последних 5 лет (в Узбекистане); б) отказ от иностранного гражданства (Узбекистан), в Туркменистане такого условия нет, поскольку там признается двойное гражданство; в) наличие законных источников существования; г) признание и соблюдение (уважение) Конституции и законов республики; в Туркменистане требуется также знание государственного языка в пределах, необходимых для общения.
Закон о гражданстве Туркменистана предусматривает также право на упрощенное приобретение гражданства для туркмен, проживающих и родившихся в других государствах, кроме государств бывшего СССР, а также для тех туркмен, которые были принудительно выселены с территории Туркменистана или выезжали из-за преследований по политическим или религиозным мотивам, и их потомков. Для этих лиц не требуется иметь постоянное жительство в Туркменистане.
На первый взгляд, оговорка "кроме государств бывшего СССР" выглядит как некая странная дискриминация. Однако это не так, поскольку правила восстановления гражданства (ст. 20) и общие правила приема в гражданство предоставляют право на прием в гражданство всем лицам, а "привилегия" этнических туркмен состоит только в условиях, что они не должны были обязательно проживать постоянно в Туркменистане, поскольку вынуждены были покинуть родину, были изгнаны или депортированы из республики.
Закон Узбекистана предусматривает иное правило об упрощенном порядке приема в гражданство. Для лиц, желающих стать гражданами Узбекистана, если они родились на его территории либо доказали, что являются потомками хотя бы одного из родителей, деда или бабушки, родившихся на территории Узбекистана, не требуется постоянное проживание в течение последних 5 лет в республике (п. 2 ч. 2 ст. 17).
Это гуманное правило, но оно отягчено возложением бремени доказывания на самих людей, оторванных от своей родины или родины своих предков. При отсутствии у них документов об этом более целесообразно возложить поиск соответствующих сведений на органы, рассматривающие вопросы гражданства (пусть и за определенную плату заявителя).
Как можно убедиться, законы о гражданстве Туркменистана и Узбекистана содержат общедемократические нормы и нормы, вытекающие из признанных международным правом принципов защиты прав человека, национальных интересов республики и ее народа. Эти нормы позволяют сохранять дружественные и взаимовыгодные отношения с народами всех других государств, в том числе и с государствами и народами стран СНГ.
В обеих республиках предусматривается освобождение от всех условий (кроме признания и соблюдения Конституции и законов) в исключительных случаях (Туркменистан) и для лиц, имеющих особые заслуги перед государством.
В обеих республиках предусмотрены основания отклонения ходатайств о приеме в гражданство: а) осуждение за тяжкие умышленные преступления наказанием в виде лишения свободы; б) сознательное выступление лица против независимости Туркменистана (ст. 18 Закона о гражданстве Туркменистана); в) совершение преступлений против человечества и осуществление геноцида. В Законе Узбекистана: осуждение и отбывание наказания в виде лишения свободы за преступления, наказуемые в республике, выступление за насильственное изменение конституционного строя Республики Узбекистан и членство в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Узбекистана (ст. 17).
Формулировка Закона Узбекистана представляется юридически более правильной: ведь лицо, отбывшее наказание, не имеет никаких ограничений в правах по сравнению с другими гражданами, а по рекомендациям МПА СНГ и наличие судимости не должно влиять на решение вопросов гражданства (ст. 5 рекомендательного законодательного акта).
В Республике Казахстан установлены еще более простые условия приема в гражданство.
По Закону о гражданстве Казахстана (ст. 16) в гражданство республики могут быть приняты:
лица, постоянно проживающие в Казахстане не менее 10 лет;
состоящие в браке с гражданами республики.
Срок проживания в 10 лет - весьма суровое условие. Понятно его установление для иностранцев и лиц без гражданства (ст. 15 Закона). Но никаких особых условий для приема в гражданство Казахстана граждан республик бывшего Союза ССР в новом Законе не установлено, за исключением уже упоминавшейся нормы о снятии требований ч. 1 ст. 16 для лиц, вынужденно покинувших территорию Казахстана, и их потомков, возвратившихся на Родину.
Закон о гражданстве Казахстана содержит специальную ст. 38, закрепляющую норму об исчислении срока проживания на территории республики, в который засчитываются: время службы в армии для ранее проживавших в Казахстане, время выезда в командировку и время учебы за пределами республики, если при этом перерыв между сроком истечения каждого из названных обстоятельств и днем прибытия в Казахстан не превышает трех месяцев (исключения сделаны для случаев болезни, стихийных бедствий и других уважительных причин, наличие которых приостанавливает исчисление трехмесячного срока).
Десятилетний срок проживания в республике не требуется для принятия в гражданство лиц, состоящих в браке с гражданами Казахстана (ч. 1 ст. 16 Закона). Это существенное преимущество способствует воссоединению семей без всяких препятствий для жены или мужа - гражданина или гражданки Казахстана, что предусмотрено ст. 8 рекомендательного законодательного акта МПА о принципах регулирования гражданства, а для женщин - Международной конвенцией о правах замужней женщины.
Закон Казахстана не устанавливает никаких других ограничительных условий для приема в гражданство республики. Этим он существенно отличен от законов о гражданстве Туркменистана и Узбекистана, которые предусматривают, например, такие условия, как наличие законных источников существования, а в Туркменистане - также знание государственного языка в пределах, необходимых для общения. Такой "либерализм" нового Закона о гражданстве суверенной республики, входящей в СНГ, можно считать совершенно оправданным: отсутствие законного источника существования, по рекомендациям МПА, не должно влиять на решение вопросов гражданства (ч. 2 ст. 5 рекомендательного законодательного акта). Что же касается знания государственного языка, то оно должно поощряться условиями жизни, а не определяться законами в качестве обязанности. В Казахстане такое знание для будущих граждан вполне обеспечивается десятилетним сроком постоянного проживания.
Важно отметить еще одно положение в Законе о гражданстве Казахстана, не встречающееся в других государствах СНГ. Часть 3 ст. 16 предусматривает, что гражданство военнослужащих действительной службы, дислоцированных на территории Казахстана, определяется межгосударственными договорами республики. Эта норма, очевидно, учитывает условия государства, еще не создавшего своих вооруженных сил, особенно в сферах, связанных с космической и ракетной техникой.
Основания отказа в приеме в гражданство Республики Казахстан изложены несколько подробнее, чем в законах России, Туркменистана и Узбекистана. К числу таких оснований Закон о гражданстве Казахстана относит совершение лицом преступлений против человечества, сознательное выступление против суверенитета и независимости Казахстана (п. 1 ст. 17). В приеме в гражданство может быть отказано также лицу, которое, ходатайствуя об этом, призывает к нарушению единства и целостности территории Казахстана; осуществляет противоправную деятельность, наносящую ущерб государственной безопасности, здоровью населения; разжигает межгосударственную, межнациональную и религиозную вражду, противодействует функционированию государственного языка республики (пп. 2 - 4 ст. 17 Закона). Пункты 5 и 6 ст. 17 предусматривают отказ в гражданстве лицам, осужденным за террористическую деятельность или признанным судом особо опасными рецидивистами.
В перечне есть стремление установить конкретные основания отказа в гражданстве. Однако, во-первых, в пп. 1 - 4 ст. 17 Закона, так же как и в пп. 5 и 6, указаны преступные действия. Но в отношении этих действий не предусматривается решение суда в отличие от двух последних. Во-вторых, краткая формула о лицах, совершивших тяжкие преступления и осужденных за них, была бы не менее точной и достаточной без перечня отдельных видов преступлений.
Наконец, п. 7 ст. 17 Закона указывает на состояние в гражданстве другого государства при отсутствии с ним межгосударственного соглашения о двойном гражданстве. Однако обычно в таких случаях не само состояние в гражданстве другого государства, а отсутствие согласия лица отказаться от прежнего гражданства признается основанием отказа в приеме в гражданство, и такая формула более точна.
Закон о гражданстве Киргизии устанавливает следующие, обычные для государства СНГ условия приема в гражданство иностранцев и лиц без гражданства:
1) отказ от иностранного гражданства;
2) постоянное проживание на территории Киргизии в течение последних 5 лет;

стр. 1
(общее количество: 2)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>