ОГЛАВЛЕНИЕ


Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Хаманева Н.Ю.)

Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации
"Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы граждан"

Предисловие

Укрепление гарантий прав граждан и охрана их законных интересов - необходимое условие нормального функционирования политической системы, развития государственности. В любом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан. Среди них важное место принадлежит судебному контролю. Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое, включающее различные формы. Одной из них является судебный порядок рассмотрения жалоб граждан. Возможность обжалования действий, решений органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, установленный законодательством порядок рассмотрения таких жалоб представляет собой существенную гарантию реализации прав граждан.
В условиях разделения властей значительно возрастает роль именно судебной власти в деле защиты прав и законных интересов граждан. Для выполнения этой задачи у суда есть эффективное средство, закрепленное в ч.1 ст. 120 Конституции РФ, где записано: "Суды независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральноому закону". Эта существенная новелла, поскольку до принятия Конституции РФ 1993 года речь шла о подчинении судей лишь закону. Следует отметить, что суд должен подчиняться такому закону, который не противоречит Конституции, иначе этот орган не сможет обеспечить ее прямое действие.
В настоящее время расширилась сфера реализации функций правосудия как средства защиты гражданина от произвольных действий со стороны государственных и муниципальных органов, должностных лиц и т.д. Вместе с тем следует отметить, что в нашей стране существует два основных способа защиты прав граждан: судебный и административный.
Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд очевидных достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти, то есть в порядке подчиненности.
Правосудие отличается от других государственных функций специфичностью метода решаемых им задач. Являясь разными видами государственной деятельности, правосудие и управление наделеныопределенными преимуществами и недостатками в отношении друг друга. Достоинства судебных органов заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Суд представляет собой специальный орган, осуществляющий контроль за законностью. Он независим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями этой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, широкая гласность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, детальная процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, небольшая государственная пошлина (15% от минимального размера оплаты труда), а также иные демократические принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, имеющих равные процессуальные права и обязанности. Таким образом, судебный порядок отличается большими юридическими гарантиями, обеспечивающими твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора. Преимущество судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений администрации состоит и в том, что уже само право обращаться с жалобой в суд играет существенную роль в укреплении законности в сфере исполнительной власти.
Справедливо отмечено, что процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, - самая сложная, разветвленная и педантичная из всех юрисдикционных процедур1.
Однако надо сказать, что изложенные выше положительные стороны правосудия порой носят чисто теоретический характер. Не секрет, что оно находится в нас в запущенном состоянии. Поэтому проведение судебной реформы не может дать сиюминутный результат, а потребует длительного времени. Вот почему, видимо, не следует чрезмерно идеализировать судебную процедуру рассмотрения жалоб граждан. Практика свидетельствует о загруженности судов Российской Федерации большим количеством жалоб, что влечет за собой нарушение сроков рассмотрения дел, волокиту.
Достаточно острой является ситуация с финансированием судов общей юрисдикции. В своем интервью "Российской газете" заместитель министра С.А.Тропин отметил: "Как может нормально работать суд, если нет денег на бензин для автомашин, на аренду помещений, на оплату коммунальных услуг, охрану помещений, канцпринадлежности?.. Некоторые суды, как например, в Амурской области, просто прекращают рассмотрение дел и принятие исковых заявлений. А потому переполненные следственные изоляторы, происходят затяжки судебных процессов, на оплату которых нет денег. Свыше 500 судов находятся в помещениях, не отвечающих требованиям отправления правосудия"2.
Одна из важнейших проблем - укомплектование судов квалифицированными кадрами судейских работников: грамотных, опытных, культурных, для которых главным авторитетом является Закон.
"У нас много говорят о независимости суда, но очень мало делается, чтобы он действительно стал таковым. Некоторые представители исполнительной власти стремятся к расширению прав и полномочий, не обращая внимание на законность своих притязаний"3,- таково мнение председателя Совета судей Российской Федерации Юрия Сидоренко. В справке Главного контрольного управления Президента РФ, составленной по результатам проверки выполнения решений Президента по ускорению проведения судебной реформы в России отмечалось, что Минфином России при разработке бюджета на 1996 год финансирование судов было предусмотрено в рамках отдельных отраслей и федеральных служб. Это не соответствует статье 124 Конституции РФ, согласно которой оно должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия.
В своем ежегодном послании Федеральному Собранию на 1996 год Президент РФ отметил, что судебная реформа сегодня застопорилась. Причинами являются незавершенность законодательной базы и недостаточное финансирование. Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. По его мнению, только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное - действующую защиту прав граждан. Президент особо подчеркнул, что российская государственность немыслима без сильной и независимой судебной власти. Задачами судебной реформы являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции.
Становление института судебного обжалования неправомерных действий государственных органов, должностных лиц прошло довольно сложный длинный путь своего развития в нашей стране. Различные формы судебной защиты прав граждан были известны уже с первых лет существования советского государства. В подтверждение этого тезиса можно привести много примеров.
Так, в соответствии с Кодексом законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, принятом ВЦИК в 1918 г., ряд административно-правовых вопросов был передан на рассмотрение суда. Таким образом, в 1918 г. в РСФСР был узаконен судебный порядок разрешения споров между гражданами и органами управления по поводу неправильных записей в актах гражданского состояния. Третьи лица имели право оспаривать наличие препятствий для вступления в брачные отношения. Суды рассматривали жалобы граждан на решения отделов социального обеспечения по поводу назначения содержания одному супругу за счет другого4. По спорам, вытекающим из опекунских прав и обязанностей, заинтересованные лица имели право обжаловать действия опекунов в отдел социального обеспечения, а в случае несогласия с решением этого отдела - в Наркомат социального обеспечения. Если Наркомат оставлял в силе решение отдела социального обеспечения, гражданин, подавший жалобу, имел право оспаривать решение Наркомата в суде. Закон гарантировал право обжалования в суд постановлений врачебных комиссий о признании определенного лица душевнобольным. Рассматривая такую жалобу, суд мог принять одно из следующих постановлений, не подлежащих обжалованию, оставить жалобу без последствий или назначить переосвидетельствование лица в комиссии, составленной из других врачей. Переосвидетельствование комиссией на основе постановления суда проводилось в присутствии судьи5.
В 1919 г. Декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. Постановлением Совета Министров СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям6. Эти лица обращались в суд с заявлением об освобождении от несения воинской службы. Те, чьи заявления удовлетворялись, назначались на работу в госпитали, на склады и др.
С 1921 по 1927 г. применялся п. 20 Декрета СНК РСФСР "О реквизициях и конфискациях"7, согласно которому спор между гражданином и таможенными органами в случае несогласия гражданина с постановлением последних относительно контрабанды разрешался в судебном порядке.
В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. В соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г.8, жалобы на совершение нотариусами или нотариальными отделениями какого-либо действия, а равно и на отказ в совершении действия приносились участвующими лицами в президиум народных судов. В 1926 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановления "Об основных принципах организации государственного нотариата", согласно которому действия нотариусов и отказ от совершения ими надлежащих действий обжаловались в соответствующий суд в порядке, устанавливаемом законодательством союзных республик9. С принятием в 1922 г. Кодекса законов РСФСР о труде10 устанавливался (на основании ст.168) судебный порядок разрешения трудовых споров работников с администрацией. Трудовые споры рассматривали особые сессии народных судов, образовывавшиеся в составе народного судьи, а также двух членов представителя Наркомата труда и представителя профсоюзной организации.
Интересна практика земельных комиссий, осуществлявших контроль за законностью в сфере землепользования и землеустройства. Эти комиссии были созданы в УССР и РСФСР в 1922 г. Их организационная структура и компетенция определялась Кодексом законов о земле УССР и Земельным кодексом РСФСР. В их состав входили представители соответствующих исполкомов, отделов землеустройства и народный судья. Члены этих комиссий наделялись правами народных судей.
Процедура деятельности земельных комиссий и порядок обжалования их решений были такими же, как и в народных судах. Обязанности, права и процедура рассмотрения земельных споров земельными комиссиями свидетельствовала о том, что эти комиссии были одной из форм административной юстиции и играли большую положительную роль в укреплении законности, в защите субъективных прав граждан.
Конституция СССР 1924 г. предусмотрела право Верховного Суда СССР высказывать мнение по предложению Центрального Исполнительного комитета о соответствии законов союзных республик Конституции страны. В тот период, как подчеркивает доктрина, Верховный суд не превращался в орган по надзору за деятельностью правительств отдельных республик с точки зрения соответствия закону. Выражая свое мнение, Верховный Суд СССР выполнял только роль квалифицированного коллегиального консультанта11.
Таким образом, история развития советского права, регулировавшего различные общественные отношения с участием граждан и органов государственного управления доказывает, что судебный контроль за законностью деятельности этих органов был, развивался и совершенствовался. Приведенные выше примеры характеризуют довольно широкие масштабы этого контроля. С конца двадцатых годов до 1937 г. сфера судебного контроля уточнялась, но активно не развивалась. Этим и был обусловлен спад теоретического интереса к проблеме судебного контроля за законностью управленческих решений, связанных с субъективными правами граждан.
После принятия Конституции 1936 г. развитие института судебного контроля продолжается. В этот период были изданы правовые акты о судебном контроле за администрацией: Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., которым был установлен судебный контроль за законностью деятельности органов управления, связанной с изъятием имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам12. Этим актом был введен судебный порядок изъятия имущества в покрытие сумм по налогам, обязательному окладному страхованию, по обязательным натуральным поставкам и административным штрафам. Указанное постановление имело большое значение для укрепления законности в деятельности соответствующих органов управления и их должностных лиц, в защите субъективных прав граждан, пресечении административного произвола.
В соответствии с положениями Постановления принудительное обращение имущества могло производиться только с согласия (после получения постановления) народного суда. Суд в этих случаях был обязан оценить законность соответствующего административного акта и принять постановление о принудительной реализации задолженности. В 1937 г. было издано первое после принятия Конституции СССР 1936 г. "Положение о выборах в Верховный Совет СССР"13, где в ст. 16-19 закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. Первой инстанцией для разрешения спора стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обращаться в народный суд. Решение суда, принятое в открытом судебном разбирательстве, являлось окончательным. Принятый в 1937 г. жилищный закон СССР установил обязанность судов рассматривать иски граждан на противоправные действия органов управления жилищным хозяйством, выражающиеся в неправильном оформлении ордеров на получение жилищной площади в домах местных Советов депутатов трудящихся и в ведомственных домах14. Административный исковой процесс в судах был связан с рассмотрением и многих других дел: на действия лиц, исполняющих некоторые административные решения, об отмене или изменении размера штрафа, наложенного в административном порядке, о незаконном отказе в приеме на работу или увольнении с работы и др.
Смысл подобных дел заключался в том, чтобы суд защитил законные интересы граждан и установил, соответствуют ли оспариваемые акты закону.
Дальнейшее распространение института судебного контроля у нас началось с принятия 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"15, который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд.
Затем институт судебного контроля получил свое развитие в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, гражданско-процессуальных кодексах всех союзных республик, принятых в 1963-1964 гг. В эти кодексы были включены главы, нормы которых регулировали порядок рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых отношений.
В этот период суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан.
С принятием в 1977 году Конституции СССР институт судебного контроля администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в нашей стране праву на обжалование административных действий был придан конституционный характер.
Суд как элемент механизма социальной защиты и ранее осуществлял охрану и восстановление основных прав и законных интересов людей, нарушенных и ущемленных неправомерными решениями управленческих органов и действиями работников, наделенных властными распорядительными полномочиями. Но все же требовался специальный закон, юридической основой которого являлась ч. 2 ст. 58 Конституции СССР16.
По этому вопросу в юридической литературе имело место полемика. Еще в период обсуждения проекта Конституции СССР высказывалось мнение, что ст. 58 Конституции СССР, являясь нормой "прямого действия", должна давать основание для подачи жалобы на действия должностного лица в любом случае17. Вопрос о прямом действии ст. 58 Конституции СССР, как и вопрос о прямом действии некоторых других конституционных норм, не столь очевиден. Что касается судебной практики, имевшей место уже после принятия Конституции СССР, то нам не известно ни одного дела, которое было бы рассмотрено судом и основано на прямом действии ст. 58, одновременно уже выходя за пределы предусмотренного гражданско-процессуального порядка (гл. 22-25 ГПК)18.
Во исполнение Конституции СССР Президиум Верховного Совета СССР включил в план законодательных работ подготовку законодательного акта о порядке обжалования в суд действий должностных лиц19. Согласно этому плану проект такого закона должен был быть разработан к декабрю 1980 г. Однако этого не произошло. Думается, что в данном случае сыграл свою роль ряд явлений, в том числе снижение динамизма в работе, инертность, боязнь перемен и другие нежелательные факторы. Если известное время назад позиция, заключающаяся в отрицании возможности существования в СССР административной юстиции как якобы только буржуазного института, отстаивалась частью ученых-юристов, то теперь противниками расширения судебной сферы применительно к указанным делам стали в основном некоторые практические работники, в том числе в органах юстиции и суде.
Проведенный профессором В.И.Ремневым социологический опрос ряда ответственных работников органов юстиции, среди которых были министры юстиции автономных республик, заместители министров юстиции союзных республик, начальники отделов юстиции областных и краевых исполкомов, показал, что более 50% опрошенных отрицательно отнеслись к идее реализации нормы ч. 2 ст. 58 Конституции СССР по тем мотивам, что и у судей и так много дел, пусть, мол, больше жалуются в порядке подчиненности. Конечно, вопрос о степени загруженности судей нельзя сбрасывать со счетов, он заслуживает внимания и решения. Но необоснованно ставить его в основу решения серьезной конституционной государственно-правовой проблемы. С такой позицией согласиться нельзя, поскольку это узковедомственный подход20. В условиях укоренившейся в течение многих лет практики применения командно-волевых методов управления граждане нуждались именно в расширении судебной защиты своих прав от неправомерных действий со стороны администрации. Реализация ст. 58 Конституции СССР началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР принял 30 июня 1987 г. Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". Вместе с тем, на июньской (1987 г.) сессии Верховного Совета СССР некоторые депутаты выступили с критическими замечаниями по поводу отдельных статей этого законопроекта, его текст был после сессии доработан, и 20 октября 1987 г. Верховный Совет СССР внес в этот акт изменения и, в частности, предоставил гражданину право обращаться с жалобой на незаконные действия должностного лица непосредственно в суд вне зависимости от предварительного обжалования таких действий вышестоящему органу или должностному лицу.
Однако снова сработал механизм защиты государственного аппарата от граждан, так как этот закон предусмотрел возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. Наиболее распространенные решения, нарушающие права граждан, принимались коллегиально и поэтому оставались за пределами судебного обжалования21. Таким образом принятие такого Закона оказалось неэффективным и суженным. Он существенно ограничивал возможности судебной защиты прав граждан, ибо действия ущемляющие права граждан, обычно проявляются не в личных отдельных должностных поступках этих лиц, а чаще в решениях именно государственных органов и общественных организаций, которые указанные лица представляют.
Надо заметить, что граждане были плохо информированы о содержании нового Закона, да и в целом для многих лиц обращение в суд казалось неестественным. В течение 1988 года судами было рассмотрено чуть более 2,8 тысяч жалоб граждан на действия должностных лиц, из этого числа 1093 жалобы были удовлетворены22.
Сопоставление ч. 2 ст. 58 Конституции СССР с ч. 1 и ч. 3 этой же статьи, а также с ч. 2 ст. 57 давали достаточные основания для вывода, что обжаловать в суд можно не только действия должностных лиц, но и действия государственных органов и общественных организаций. Обсуждение этого вопроса общественностью вызвало много критических замечаний. Это послужило поводом Верховному Совету СССР вновь вернуться к этой проблеме. В результате чего 2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"23.
Согласно судебной статистике, количество дел возросло по сравнению с тем периодом, когда рассматривались жалобы, только на действия должностных лиц, так в 1991 г. на 67,5%1. Однако и этот Закон был несовершенен. Вместе с тем, он все же приоткрыл людям путь к судебной защите своих прав. Именно приоткрыл, так как из-за неоправданных ограничений тек в суды малюсенький ручеек жалоб вместо огромного потока, который со страхом ожидался после провозглашения в Конституции права каждого на жалобу в суд. К примеру, в 1992 г. в суды Российской Федерации поступило всего 9965 жалоб на действия органов управления и должностных лиц. И это в стране с населением почти 150 миллионов!24 Таким образом, указанный Закон был лишь шагом по пути расширения судебного контроля за деятельностью администрации.
В период подготовки проекта Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" в юридической литературе развернулась широкая дискуссия по поводу того, какой метод правового регулирования сферы судебного контроля должен быть положен в основу, какие действия могут быть обжалованы в суд? В сущности это был один из главных вопросов разрабатываемого закона. При его обсуждении мнения ученых и практиков разделились.
Некоторые авторы полагали, что в планируемом законе не должно быть в точном соответствии с Конституцией, ни краткого, ни расширенного,ни примерного, ни исчерпывающего перечня жалоб, подведомственных суду. Вместе с тем, с практических позиций формулу ч. 25 чтобы сделать более доступной и понятной и для граждан, и для судов. С точки зрения содержания жалоб можно было бы указать в законе, что суды рассматривают дела по жалобам, возникающим из административных гражданских, семейных, жилищных, трудовых, пенсионных, колхозных, земельных и других правоотношений в связи с ущемлением прав граждан. Такое перечисление имеет ориентирующее значение. Формула ч. 2 ст. 58 можно было бы конкретизировать и путем указания возможных нарушений прав граждан: отказ в удовлетворении законной просьбы, создание препятствий для осуществления прав, незаконное привлечение к ответственности и др. Любая конкретизация - и по содержанию, и по возможным нарушениям - должна иметь ориентирующим, но не исчерпывающий характер26.
Другая концепция заключалась в том, что предлагалось постепенное законодательное расширение перечня административных жалоб, рассматриваемых судом. Эту концепцию можно назвать эволюционной. Ее сторонники полагали, что неправильным является толкование ч. 2 ст. 58 в качестве указания на необходимость установления случаев, т.е. исчерпывающего перечня действий, которые можно обжаловать в суд. Если бы законодатель имел в виду установление конкретного перечня действий, которые граждане могут обжаловать в суд, то здесь была бы использована другая редакционная формулировка. Поэтому положение ч. 2 ст. 58 следует понимать в том смысле, что оно требует как установление порядка обращения в суд с жалобами, имея в виду дальнейшее совершенствование процедуры, предусмотренной гражданско-процессуальным законодательством, так и конкретизации общей конституционной формулы о подведомственности таких жалоб судебным органам. Подобная конкретизация может быть осуществлена путем установления в законе примерного перечня действий должностных лиц, государственных органов и общественных органов, которые можно обжаловать в суд, с указанием на то, что могут быть обжалованы и другие действия, если законодательством не предусмотрен иной, несудебный порядок их обжалования. Высказывалось мнение, что указание в законе примерного перечня действий, которые можно обжаловать в суд, будет способствовать защите прав граждан, так как конкретизирует возможность обращения в суд, создаст для граждан и судей определенные ориентиры судебной подведомственности жалоб на действия должностных лиц, государственных и общественных органов. При этом важно, чтобы в перечень были включены действия, которыми чаще всего нарушаются права и охраняемые законом интересы граждан27.
Таким образом, сторонники эволюционной концепции предлагали постепенное законодательное расширение перечня административных споров, рассматриваемых судом.
Существовала и третья позиция в данной области - радикальная. Эта концепция основывается на том факте, что ст. 58 Конституции СССР делает серьезный шаг вперед по пути дальнейшей демократизации общественных отношений, расширения прав граждан, усиления гарантий их защиты. Никакой, даже самый детальный, перечень не может охватить все многообразие общественных отношений, урегулированных правом. В этом смысле любой перечень всегда окажется неполным и постоянно будет возникать задача его увеличения28. Приверженцы этой концепции полагали, что принцип случаев - это порядок исключительный. Он был бы понятен при общем запрете судам входить в проверку правомерности административных актов. Используется этот принцип на этапе зарождения и начала развития судебного контроля29. Критикуя позицию "эволюционистов", "радикалы" считали, что использование перечня дает относительно ясное представление о компетенции суда. Вместе с тем, при его применении создается потенциальная опасность пропуска дел, которые должны подвергаться судебному контролю. Выделение же круга этих дел является порой очень трудной задачей. Решение ее возможно только при определении тех объективных критериев, которые могут быть положены в обоснование этого перечня. При обсуждении этой проблемы в литературе высказывались мнения о возможности выделить один исчерпывающий критерий. Применительно к этой точке зрения судебный контроль должен затрагивать случаи реализации наиболее важных прав граждан в сфере государственной администрации30. Такие определения, как "наиболее важные", "наиболее существенные", являются общими. Однако для конкретного гражданина нарушение его права или охраняемого Законом интереса является действительным нарушением.
В литературе можно было встретить также мнение, что нахождение объективного критерия, определяющего подсудность спора или передачу его какому-либо административному органу, не требуется, все зависит от того, сочтет ли законодатель в данный момент наиболее целесообразным передачу данных дел судебному контролю или контролю других государственных органов31, то есть все определяется усмотрением законодателя. Следует отметить, что от воли законодателя зависит очень много. Это, однако, не означает, что она ничем не связана и решение является результатом независимого, ничем не обусловленного взгляда законодателя и политических соображений. Конечно же, последние играют существенную роль, но они должны учитывать реальные возможности, которые заключены в правовых нормах32. В основе принятия определенной точки зрения должны лежать объективные факторы.
При рассмотрении этого вопроса обращалось внимание на то, что "возможность нормативного определения названных условий (фактических составов) зависит от того, насколько созрели для этого, то есть для признания основанных на них субъективных прав, факторы социально-экономического, политического, культурного порядка33. Поэтому при составлении перечня категорий административных споров, подведомственных суду, необходимо учитывать также состояние законности в соответствующей отрасли государственного управления, значение соответствующей отрасли права в данный момент развития общества. Вот почему этот перечень не может все время оставаться неизменным, а будет изменяться в зависимости от потребностей общественного развития.
Приверженцы радикальной позиции выступали за введение в нашей стране принципа "всеобщности обжалования" или "генеральной клаузы". По их мнению, Конституция СССР зафиксировала принцип, согласно которому открывается возможность обжалования в суд любого административного решения, действия (бездействия), нарушающего права гражданина34. Положение ч. 2 ст. 58 содержит, несомненно, общее правило, и оно должно быть воспроизведено в будущем законе35. Установление принципа всеобщности судебного контроля, т.е. отнесение к компетенции суда рассмотрение неограниченного круга дел по жалобам граждан на действие государственных органов и должностных лиц, не может обойтись без дополнительного перечня отдельных исключений. В этом случае задача состоит в том, чтобы обосновать все те исключения, которые из этого общего правила могут последовать, а также избежать того, чтобы этот перечень имел тенденцию к постоянному расширению, так как декларирование "широкого" права, которое будет сопровождаться значительным перечнем исключений, существенно снизит авторитет такой декларации36.
Время подтвердило правильность концепции юристов, придерживающихся радикальной позиции. Спор об этой, казалось бы, технико-юридической проблеме (о круге неправомерных действий, подлежащих обжалованию в суд - Н.Х.) был связан с одним из главных аспектов содержания закона - насколько широк будет круг таких действий. Поддержку получило такое мнение: закрепить общий принцип.
Вместе с тем, надо отметить, что огромный массив правоотношений все еще находится вне судебного контроля, был изъят из сферы действия закона. Поэтому говорить о том, что в тот период союзный закон утвердил в нашей стране глобальный принцип всеобщности обжалования было бы ошибкой. Суд еще не стал настоящим арбитром между гражданином и властью в любом без исключений случае, когда нарушено право гражданина. В этом направлении необходимо вести дальнейшую работу, для того, чтобы раздвинуть рамки закона, распространить его действие не только на органы управления37.
Возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой от любых актов, действий органов власти, должностных лиц, государственных служащих является важным условием всякой свободы, одной из фундаментальных платформ правового государства.
Кардинальное решение проблемы судебной защиты прав человека нашел в Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. в ст. 22 было указано: "Каждый имеет право на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций".
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Известно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако такой принцип не исключает необходимости конкретизации, детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В этой связи возникла необходимость в условиях новой государственности продолжить и развить совершенствование способов защиты прав граждан. Формы судебного контроля, закрепленные союзным законодательством, были лишь вехой на пути становления этого института и в новых условиях развития страны оказались недостаточными. Именно сейчас в период изменения форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой российской государственности граждане нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.
Следует отметить, что в начале 90-х годов в Российской Федерации кроме действовавшего союзного Закона 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" был дополнительно принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение ряда дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений. Так, например, в соответствии с Законом "О крестьянском хозяйстве" рассмотрение всех споров граждан с администрацией о праве на организацию крестьянского хозяйства, об отказе в предоставлении земельного участка возлагается на судебные органы38. В Законе "О занятости населения в РСФСР" закреплено право граждан обжаловать действия должностных лиц органов службы занятости в вышестоящую инстанцию, а также в суд в порядке, установленном законом39. Возможность обжалования коллективных и единоличных решений органов исполнительной власти предусматривается также в Законе "Об охране окружающей среды", "О земельной реформе", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и рядом других отраслевых законов.
Следует также отметить, что суды общей юрисдикции рассматривали дела особого производства, и в частности же, которые связаны с деятельностью органов исполнительной власти. В соответствии с КоАП РСФСР судам подведомственны жалобы граждан на наложение административных взысканий. Дальнейшее расширение границ судебного контроля, несовершенство явились предпосылками для разработки и создания нового российского закона, регулирующего эту важную сферу общественных отношений, который бы в целом определял порядок судебного обжалования актов органов государственной власти. Глобальное решение этой проблемы было предложено в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", принятого 27 апреля 1993 г.40. Несмотря на то, что этот закон был принят до Конституции РФ 1993 года, его положения нашли свое закрепление на уровне Конституции страны и сформулированы в ст. 46 Конституции РФ: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Под механизмом осуществления права судебной защиты понимаются условия и факторы, а также процессуально-правовые средства, которые совокупно воздействуют на деятельность субъектов непосредственной реализации этого права. Законом РФ от 28 апреля 1993 года были внесены изменения и дополнения в Гражданский процессуальный кодекс (ГПК) РСФСР41. Ныне в кодексе имеется обновленная глава 24.1 "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан". Постольку поскольку рассмотрение в суде подобной категории жалоб относится к административно-правовым, а не гражданско-правовым спорам, эта категория дел выделена в отдельную специальную главу ГПК. В этой главе обозначены самостоятельные процедуры, включающие специфические сроки подачи жалобы, возможность приостановления судом исполнения принятого акта (решения) и т.д.

Анализ норм Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", норм главы 24.1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, а также постановлений пленумов Верховного Суда РФ даст возможность наиболее полно охарактеризовать один из существующих способов защиты прав граждан судебный канал обжалования.

Комментарий к статье 1 Закона

В отличие от союзного закона новый российский закон значительно расширил пределы судебного контроля. Уже в самом названии закона отсутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Этим законодатель стремился подчеркнуть принцип всеобщности обжалования, широкую возможность гражданина защищать свои права в судебном порядке, что полностью соответствует ст. 22 Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 года, а также ст. 46 Конституции Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, в статье 1 закона подобный перечень присутствует. Это все государственные органы, а не только органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, если они своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина. Расширяя круг субъектов, чьи действия подлежат судебному обжалованию, закон включает в их перечень органы местного самоуправления. Это связано с тем, что они в настоящее время выведены за пределы понятия органов государственной власти, что и вызвало необходимость специально обозначить их в новом российском законе. Кроме того, в сферу судебного контроля попали действия (решения) руководства предприятий, учреждений, вузов, школ, больниц, общественных объединений, в том числе политических партий и т.д.
Федеральным Законом от 14 декабря 1995 года были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В соответствии с этим законом значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих. В законе подчеркнуто, что ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального Закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Кроме того, в ч. 3 ст. 1 этого закона отмечено, что действие его статей в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.
Постольку поскольку в государственных органах работает около 85 процентов именно государственных служащих, которые не являются должностными лицами, то можно сделать вывод о значительном расширении сферы контроля судебных органов. Таким образом в результате этих нововведений суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур, их должностных лиц, государственных служащих, если возникает опасность ущемления ими прав и свобод индивида. Эти дополнения существенно раздвинули рамки закона. Однако следует напомнить, что, например, Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"42 уже допускалось и образования, врачебных комиссий.
Вместе с тем, с учетом различных форм собственности, закрепленных в Конституции РФ, а также принимая во внимание ориентацию Закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" большая категория просто служащих, работающих в государственных организациях, учреждениях или частных коммерческих структурах оказывается вне Закона, то есть их действия в случае нарушения или прав и свобод гражданина не подпадают под юрисдикцию Закона от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Комментарий к статье 2 Закона

Настоящий закон установил более широкий предел своего действия, существенно раздвинул полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом. Принимая во внимание тот факт, что органы власти чаще других издают нормативные акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному закону не только индивидуальные, но и нормативные акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законодательство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его не совершал. При обжаловании в суд нормативного акта, в случае признания судом жалобы обоснованной, отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого нормативного акта.
Судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения, которыми нарушены права и свободы граждан; созданы препятствия к их осуществлению; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Так, исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, гражданин вправе подать жалобу в суд, например, на решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы района, области; на отказ соответствующих органов в исправлении записи национальности в паспорте; об установлении дополнительных пошлин и сборов и т.д.
В суд могут быть обжалованы как действия, так и решения, которыми нарушены права и свободы граждан. Российский закон впервые заостряет внимание на неравнозначности понятий "действие" и "решение". Обжалуя в суд нормативный или индивидуальный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с ним, требует признать его незаконным. В том случае в обжалуемом акте (решении) выражены действия органа, его принявшего, которые не удовлетворяют гражданина. Однако ставить знак равенства между действиями и решениями органа не всегда оправдано. На практике часто права гражданина нарушаются действиями органа, должностного лица, государственного служащего без издания ими какого-либо акта, принятия (должностных лиц) могут быть выражены и в бездействии, а также в молчаливом отказе издать акт. В любом из этих случаев, если нарушены права и свободы гражданина, он имеет право обратиться в суд. На это нас ориентируют поправки, внесенные 14 декабря 1995 года в рассматриваемый закон.
В соответствии с этими дополнениями каждый гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с интересующими гражданина документами и другими материалами, которые затрагивают его права и свободы. Однако федеральными законами могут быть установлены ограничения на информацию, содержащуюся в этих источниках. При этом граждане вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений).
Официальной информацией в контексте данного закона признаются как письменные, так и устные сведения с установленным авторством, которые оказали влияние на осуществление гражданином его прав и свобод и были представлены в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения предприятия и их объединения, общественные объединения, должностным лицам, государственным служащим. Данная информация может быть обжалована гражданином в том случае, если суд признает ее в качестве основания для совершения действия (принятие решений).

Комментарий к статье 3 Закона

Исходя из того, что Закон РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" ввел в нашей стране "общую клаузу", любые действия и решения, затрагивающие права граждан, подлежат судебному обжалованию. Вместе с тем, законодатель установил изъятия из общего правила. В самом законе указаны пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
В Законе РФ 1994 года "О Конституционном Суде РФ", а также в ранее действовавшем акте законодательно не определена исключительная компетенция этого органа. Однако анализ ст. 3 Закона РФ 1994 года "О Конституционном Суде РФ" позволяет сделать вывод лишь об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты как индивидуальные, так и нормативные других государственных органов (министерств, государственных комитетов и т.п.) РФ подконтрольны судам общей юрисдикции и (исходя из их компетенции) арбитражным судам и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подведомственности и подсудности. Таким образом, в отличие от прежнего союзного законодательства, исключающего из сферы судебной защиты все действия государственных органов, ущемляющие права граждан, для которых был установлен иной, т.е. внесудебный (административный) порядок обжалования, российский закон исходит из того, что все без исключения действия и решения могут быть обжалованы в суд, только порядок такого обжалования будет различен. В одних случаях по правилам уголовного процессуального законодательства, в других - гражданского процессуального, в третьих - в порядке производства по делам об административных правонарушениях, в четвертых - по правилам арбитражного процессуального кодекса и т.д.
Настоящий закон не носит кодифицирующий характер, не охватывает всех случаев, когда допускается судебное обжалование действий (решений) органов и должностных лиц. Он не отменил ранее существовавших и существующих сейчас законодательных актов о судебном обжаловании, которые регламентируют особую процедуру разрешения конфликтов.
Так, например, при рассмотрении дела суду следует обратить внимание на то, имеется ли в требованиях гражданина спор о праве, поскольку в этом случае его заявление подлежит рассмотрению не в порядке обжалования действий (решений), нарушающих права граждан, а в исковом порядке. В этом случае, как разъясняет Пленум Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", судья применительно к ст. 130 ГПК РСФСР выносит определение об оставлении жалобы без движения, разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления.
Критерии разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не носят универсального характера. По общему правилу (п. 1 ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ - АПК) экономические споры и иные дела подведомственны арбитражному суду, если сторонами в них являются юридические лица, а также граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном порядке. Эти же дела рассматриваются судом общей юрисдикции, если хотя бы одной из сторон является гражданин, не имеющий статуса предпринимателя, либо в случае, когда гражданин имеет такой статус, но дело возникло не в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности. Кроме того, отказ в регистрации гражданина в качестве предпринимателя может быть также обжалован в арбитражный суд.

Комментарий к статье 4 Закона

Настоящий закон наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию. Союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин вначале использовал административный канал обжалования. Это осложняло процедуру судебного обжалования.
Экспертный опрос судей, проведенный в 1992 году Российской правовой академией, показал, что 64% опрошенных считают такой порядок неоправданным, преследующим цель избежать судебного контроля за управленческими актами. Если строго соблюдать этот порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, то есть почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным. Поэтому 73% опрошенных судей полагали целесообразным и необходимым рассматривать жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования по начальству43. Вместе с тем, в других странах, например, в США, суд обычно принимает дело, уже прошедшее все административные инстанции. Однако суды имеют право принять к своему производству и дело, не прошедшее все иерархические инстанции, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции. Лицо также может обратиться сразу в суд с жалобой на решение администрации, если прохождение всех административных инстанций может причинить ему непоправимый ущерб. Суд принимает к своему производству дело в том случае, если ему уже известно мнение учреждения по аналогичным делам.
Предусмотренная российским законом возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданина к судебной защите. Вместе с тем, часть 2 комментируемой статьи не исключает право гражданина сначала использовать административный канал обжалования. В этом случае соответствующий орган (должностное лицо) должны рассмотреть жалобу в срок до 1 месяца. В том случае, если ответ не удовлетворяет гражданина, либо вообще не последовало ответа (что приравнивается к молчаливому отказу), гражданин может обратиться с жалобой в суд.
Закон закрепляет право на подачу жалобы за гражданином, права которого нарушены, либо за его представителем (например, родителями, усыновителями, опекунами, попечителями, адвокатами), а также с ведома и по просьбе гражданина подать жалобу за него может представитель общественной организации, трудового коллектива, надлежаще оформивший свои полномочия. (Об этом подробнее см. статьи 43, 44, 45, 46, 47, 48 ГПК РСФСР).
Закон устанавливает альтернативную подсудность жалобы: гражданин может подать ее либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), чьи действия обжалуются, либо в суд по месту своего жительства. Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения (см. статьи 114, 115, 119, 239-1 ГПК РСФСР).
Реализуя конституционные нормы Закон от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Однако для военнослужащих установлены специфические правила, которые связаны с особенностями их рода деятельности. Эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд. Надо подчеркнуть, что настоящим законом это право не предоставлено, а лишь зафиксировано: право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан - без каких-либо ограничений основано непосредственно на статье 46 Конституции РФ, а до нее на статьях 2 и 22 Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 года. После того, как в 1992 году в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об обеспечении защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц.
Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных дел (гражданские дела они рассматривали как исключение - там, где не было народных судов), а рассмотрение таких дел народными судами в связи с их спецификой было очень затруднено, а часто и вообще невозможно. Пленум Верховного Суда РФ разрешил эту проблему путем прямого применения Конституции РФ. 18 ноября 1992 года Пленум принял постановление N 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц"44. Этим постановлением суды руководствовались при рассмотрении дел, связанных, например, с незаконным увольнением со службы, понижением в звании и т.д. до принятия комментируемого закона. Как показывает практика, военные суды стали играть большую роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам значительное количество дел.
Принципиально новой в законе является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Реализация на практике этой нормы даст возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемых действий (решений). Однако следует подчеркнуть, что это - право суда, а не его обязанность. Подобное правило существует и в других странах, например, в законодательстве Венгрии.
Подача в суд жалобы оплачивается государственной пошлиной в размере, установленном Законом РФ "О государственной пошлине". В соответствии с п. 6 ст. 4 этого Закона она равняется 15% от минимального размера оплаты труда. Закон предусматривает льготы по уплате государственной пошлины. Исходя из конкретной ситуации и материалов дела, суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

Комментарий к статье 5 Закона

Закон устанавливает предельные сроки обращения с жалобой в общий суд. Если гражданин обращается в суд непосредственно, минуя административный канал обжалования, то в этом случае он должен подать жалобу в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его права. Если же гражданин вначале использовал административный канал обжалования, то в этой ситуации срок в один месяц будет исчисляться со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа в удовлетворении его жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданину не был дан на нее письменный ответ, что приравнивается к молчаливому отказу.
Введение подобных норм, регламентирующих срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ограничение прав граждан. В необходимых случаях он может быть продлен, восстановлен судом с учетом уважительных причин. Цель этих новелл - исключить возможность подачи "запоздалой" жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.
В качестве уважительной причины, которая может послужить основанием восстановления судом пропущенного срока подачи жалобы, закон рассматривает любые обстоятельства, которые затруднили гражданину получение информации о действиях (решениях), в результате которых были нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность либо он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Комментарий к статье 6 Закона

Жалоба гражданина рассматривается по правилам гражданского судопроизводства с учетом ряда особенностей, установленных комментируемым законом. После его принятия Законом РФ от 28 апреля 1993 года были внесены изменения и дополнения в ГПК РСФСР45, в результате которых в кодексе появился новый вариант - глава 24.1 "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан". Жалоба рассматривается судом в десятидневный срок с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 года N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" было обращено внимание на то, что это положение, закрепленное в ст. 239.6 ГПК РСФСР (в редакции Закона от 28 апреля 1993 года) противоречит конституционной норме, в силу которой правосудие осуществляется на основе равноправия и состязательности сторон. Эта статья ГПК ограничивала права других лиц (кроме лица, подавшего жалобу), участвующих в деле, высказывать имеющие юридические последствия мнения о составе суда (единоличном или коллегиальном), чем ставила их в неравное положение. Поэтому Пленум, исходя из конституционной нормы о равенстве процессуальных прав всех участников процесса, дал в п. 13 этого постановления разъяснение о том, что жалоба может быть рассмотрена судьей единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого46.
Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы, однако суд может признать явку указанных лиц обязательной.
В судебном разбирательстве могут участвовать представители общественных организаций и трудовых коллективов, а также должностные лица вышестоящих в порядке подчиненности органов или их представители.
Судом должны быть исследованы материалы, представленные вышестоящими в порядке подчиненности государственным органом, общественной организацией или должностным лицом, признавшими обжалуемые действия законными, а также могут быть выслушаны объяснения других лиц, исследованы необходимые документы и иные доказательства.
Поправки к закону, внесенные 14 декабря 1995 года, защищая интересы гражданина, регулируют распределение обязанностей между сторонами по доказыванию. Так, на органы и лица, чьи действия (решения) обжалуются, закон возлагает процессуальную обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражданин не должен доказывать незаконность этих действий (решений), ему требуется подтвердить, доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод.

Комментарий к статье 7 Закона

Важным этапом всего процесса рассмотрения жалобы является принятие по ней решения - индивидуального акта, которым суд может, исходя из материалов дела, признать обжалуемое действие (решение) незаконным и обязать соответствующий орган (должностное лицо) удовлетворить требования гражданина, устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав и свобод. Этим актом суд может отменить примененные к гражданину меры ответственности или иным способом восстановить нарушенные права. Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными вещами решений, может избрать и иное, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право гражданина.
Установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий органа (должностного лица) и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.
Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если им нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Поправки к закону, внесенные 14 декабря 1995 года, возлагают на суд обязанность определить в своем решении ответственность органов (должностных лиц) за действия (решения), которые привели к нарушению прав и свобод гражданина.
Закон, конкретизируя ответственность государственных служащих, наделяет суд правом определить меру их ответственности вплоть до представления об увольнении с государственной службы, руководствуясь при этом Законом РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и другими законодательными актами.
Кроме того, по решению суда гражданину должны быть возмещены убытки, моральный вред, причиненные незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации.
Таким образом, настоящая статья закона четко регламентирует содержание решения по жалобе.
Решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию.
Если вынесенное по жалобе решение не удовлетворяет гражданина, он может подать кассационную жалобу. Возможность обжалования решений судов первой инстанции по всем без исключения административно-правовым спорам в вышестоящие суды является надежной гарантией защиты прав граждан.

Комментарий к статье 8 Закона

Судебное решение, вынесенное по жалобе гражданина и вступившее в законную силу, носит обязательный характер для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан, которых оно касается. Данное решение подлежит исполнению на всей территории нашей страны.
Решение суда обязательно должно быть доведено до сведения заинтересованных лиц. Для этого оно направляется в перечисленные инстанции, а также гражданам в десятидневный срок, исчисляемый со дня вступления решения в законную силу. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.
Важной гарантией прав граждан является обязанность органа (должностного лица) не позднее месяца со дня получения решения сообщить суду и гражданину о том, как исполнено данное решение суда, как восстановлены права и свободы гражданина. В случае невыполнения судебного решения суд может принять к нарушителю меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, например, сделать представление об увольнении государственного служащего с занимаемой должности.

Комментарий к статье 9 Закона

Судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела. К последним относятся, например, суммы, подлежащие выплате свидетелям, экспертам и переводчикам; расходы, связанные с производством осмотра на месте и т.д.
В том случае, когда суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы гражданина, судебные издержки, связанные с рассмотрением его жалобы, возлагаются на гражданина. Если же жалоба была признана обоснованной, судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие и их объединения, должностных лиц, государственных служащих, чьи действия (решения) суд признал незаконными.
Поправки к закону, внесенные 14 декабря 1995 года, предусматривают возможность возложения судебных издержек на перечисленных выше субъектов даже в случае признания их действий (решений) законными. Подобная ситуация возможна в том случае, когда гражданин вначале обращался в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию, т.е. использовал административный канал обжалования, и его жалоба была оставлена без ответа, что приравнивается к молчаливому отказу, либо ответ был дан, но с нарушением установленных сроков.
На определение суда по вопросам, связанным с судебными расходами, может быть подана частная жалоба или принят протест.

______________
1 Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ.- М.: Наука, 1991.С. 97.
2 О чем говорят судьи в совещательной комнате//Рос.газета.1996.- 13 июля.
3 Правосудие по-казначейски//Рос.газета.- 1996.- 16 июля.
4 См. Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве. СУ РСФСР, 1918, N 76-77, ст. 118.
5 См. СУ РСФСР, 1918, N 76-77, ст. 118.
6 СЗ СССР, N 62, ст. 463.
7 СУ РСФСР, 1921, N 5, ст. 37.
8 СУ РСФСР, 1922, N 63, ст. 807.
9 СЗ СССР, 1926, N 35, ст. 252.
10 СУ РСФСР, 1922, N 7, ст. 903.
11 См.: Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении.- М., 1963.- С. 60.
12 СЗ СССР, 1937, N 30, ст. 120.
13 СЗ СССР, 1937, N 43, ст. 182.
14 СЗ СССР, 1937, N 68, ст 314.
15 Ведомости Верховного Совета СССР.- 1961.- N 36.- ст. 368.
16 Шишкин В.И. Судебная защита от неправомерных действий должностных лиц//Советское государство и право.- 1989.- N 3.- с. 23.
17 См.: Сорогович М.С. Право гражданина//Лит. газета. - 1977.N 29.
18 Чечот. Конституция СССР и судебный контроль за административной деятельностью//Правоведение.- 1979.- N 3.- С. 19.
19 Ведомости Верховного Совета СССР.- 1977.- N 51.- ст. 764.
20 Ремнев В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР (перспективы развития в свете итогов ХХVП съезда КПСС)// Советское государство и право.- 1986.- N 66.- с.30.0
21 Лукашева Е.А. Правовое государство и обеспечение прав человека//Права человека: проблемы и перспективы: Сборник.- М., 1990.- С. 47-48.
22 Феофанов Ю. Где ознакомиться с законом//Известия.- 1989.- 13 мая.
23 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.- 1989.- N 20.- Ст. 416.
24 Жуйков В.М. Права человека и власть закона.- М., 1995.-С.11.
25 Савицкий В.М. Прошу у суда защиты!//Защита прав человека в современном мире: Сборник.- М.: ИГП РАН 1993.- С. 33. ст. 58 Конституции
СССР, по их мнению, следовало бы раскрыть
26 Советское государство и право.- 1978.- N 11.- C. 65-66.
27 Мельников А.А. Право граждан обжаловать в суд действия должностных лиц//Советское государство и право.- 1978.- N 11.- С. 70.
28 Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении.- М.: Наука, 1979.- С. 259-260.
29 Мурадьян Э.М. Судебный контроль за административными актами//Советское государство и право.- 1978.- N 11.- С. 79.
30 Пиголкин А.С. Применение норм советского права и социалистическая законность//Советское государство и право.- 1957.- N 10.С. 113.
31 Квиткин В.Т. Судебный контроль в советском государственном управлении.- М., 1968.- С. 273.
32 Чечот Д.М. Административная юстиция.- Л.: ЛГУ, 1973.- С. 62.
33 Братусь С.Н. Судебная защита субъективных прав граждан: Проблемы социалистической законности на современном этапе коммунистического строительства//Краткие тезисы докладов и научных сообщений республиканской научной конференции, 21-23 ноября 1978 г.- Харьков, 1978.- С. 103.
34 Ремнев В.И. Право жалобы и административная юстиция в СССР//Советское государство и право.- 198 .- N .- С. 31.
35 Мурадьян Э.М. Указ. соч.- С. 79.
36 Чечот Д.М. Конституция СССР и судебный контроль за административной деятельностью//Правоведение.- 1979.- N 3.- С. 20.
37 Феофанов Ю. Подданный режима или гражданин отечества?//Известия.1990.- 2 авг.
38 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991.- N 1.- Ст.5.
39 Там же.- N 18.- Ст. 565.
40 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- N 19.- Ст. 685.
41 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.1993.- N 22.- Ст. 787.
42 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.1992.- N 33.- Ст. 1913.
43 Савицкий В.М. Прошу у суда защиты!//Защита прав человека в современном мире: Сборник.- М., ИГП РАН, 1993.- С. 35.
44 Жуйков В.М. Применение судами Конституции Российской Федерации//Комментарий Российского законодательства: Сб.- М.: Российская правовая академия Министерства юстиции РФ, 1995.- С. 15-16.
45 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.1993.- N 22.- Ст. 787.
46 Жуйков В.М. Указ. соч.- С. 16-17.



ОГЛАВЛЕНИЕ