стр. 1
(общее количество: 15)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


(уже не действует)
Комментарий к Закону Российской Федерации об охране окружающей природной среды (по разделам)

Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С.А. Боголюбов

Авторский коллектив

Боголюбов С.А., доктор юридических наук, профессор - раздел I ст. 5-10, разделы II, V, VIII, XIII;
Емельянова В.Г., кандидат юридических наук - разделы IV, IX;
Жариков Ю.Г., доктор юридических наук, профессор - разделы X, XI, XII;
Панкратов И.Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России - преамбула, раздел I, ст. 1-4, разделы III, VI, VII, XIV, XV.

М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997

Правообладатель: Институт законодательства и сравнительного правоведения


Комментарий
к Закону Российской Федерации об охране
окружающей природной среды
(по разделам)

Раздел I. Общие положения (ст. 1 - 10)
Комментарий
Раздел II. Право граждан на здоровую и благоприятную (ст. 11 - 14)
окружающую природную среду
Комментарий
Раздел III. Экономический механизм охраны окружающей (ст. 15 - 24)
природной среды
Комментарий
Раздел IV. Нормирование качества окружающей природной (ст. 25 - 34)
среды
Комментарий
Раздел V. Государственная экологическая экспертиза (ст. 35 - 39)
Комментарий
Раздел VI. Экологические требования при размещении, (ст. 40 - 44)
проектировании, строительстве, реконст-
рукции, вводе в эксплуатацию предприятий,
сооружений и иных объектов
Раздел VII. Экологические требования при эксплуатации (ст. 45 - 57)
предприятий, сооружений, иных объектов и
выполнении иной деятельности
Комментарий
Раздел VIII. Чрезвычайные экологические ситуации (ст. 58 - 59)
Комментарий
Раздел IХ. Особо охраняемые природные территории и (ст. 60 - 67)
объекты
Комментарий
Раздел Х. Экологический контроль (ст. 68 - 72)
Комментарий
Раздел ХI. Экологическое воспитание, образование, (ст. 73 - 77)
научные исследования
Комментарий
Раздел ХII. Разрешение споров в области охраны окру- (ст. 78 - 80)
жающей природной среды
Комментарий
Раздел ХIII. Ответственность за экологические право- (ст. 81 - 85)
нарушения
Комментарий
Раздел ХIV. Возмещение вреда, причиненного экологи- (ст. 86 - 91)
ческим правонарушением
Комментарий
Раздел ХV. Международное сотрудничество в области (ст. 92 - 94)
охраны окружающей природной среды
Комментарий

Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России,
естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния
человека.
Настоящий Закон в комплексе с мерами организационного, правового, экономического
и воспитательного воздействия призван способствовать формированию и укреплению
экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории
Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Раздел I
Общие положения

Статья 1. Задачи природоохранительного законодательства Российской Федерации
Задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации
являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы
с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека,
предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности,
оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности
и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Статья 2. Система природоохранительного законодательства Российской Федерации
Природоохранительные отношения в Российской Федерации регулируются настоящим
Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами Российской
Федерации и республик в составе Российской Федерации.
Статья 3. Основные принципы охраны окружающей природной среды
При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности,
оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды,
Советы народных депутатов, другие государственные органы, предприятия, учреждения,
организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические
лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими
основными принципами:
приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных
экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов
общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную
для жизни окружающую природную среду;
рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы,
потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства
природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной
среды и здоровья человека;
соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью
наступления ответственности за их нарушения;
гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением
в решении природоохранительных задач;
международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.
Статья 4. Объекты охраны окружающей природной среды
1. Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на
территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации
подлежат:
естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;
земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух,
леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд,
природные ландшафты.
2. Особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные
заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся
под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Статья 5. Компетенция Верховного Совета Российской Федерации в области
охраны окружающей природной среды
К исключительной компетенции Верховного Совета Российской Федерации в
регулировании отношений в области охраны окружающей природной среды относятся:
определение основных направлений государственной политики в области охраны
окружающей природной среды;
утверждение государственной экологической программы;
определение правовых основ регулирования отношений в области охраны окружающей
природной среды;
определение полномочий Советов народных депутатов, порядка организации
и деятельности органов управления в области охраны окружающей природной среды,
использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности;
установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации
и зон экологического бедствия, правового статуса пострадавших граждан и обеспечения
режима таких зон на территории Российской Федерации и республик в составе
Российской Федерации.
Верховный Совет Российской Федерации может рассматривать и другие вопросы
в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов,
обеспечения экологической безопасности в соответствии с Конституцией РСФСР
и настоящим Законом.
Статья 6. Компетенция Правительства Российской Федерации в области охраны
окружающей природной среды
Правительство Российской Федерации в области охраны окружающей природной
среды:
осуществляет реализацию государственной экологической политики;
обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ
Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, межгосударственных
и региональных экологических программ;
координирует деятельность министерств, ведомств, других учреждений и
организаций на территории Российской Федерации в области охраны окружающей
природной среды;
устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного
экологического фонда;
организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада
о состоянии окружающей природной среды;
устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов
выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов
использования природных ресурсов, размещения отходов;
устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование
природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия;
принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий
и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;
организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и
образования граждан;
принимает решения о прекращении деятельности предприятий, учреждений
и организаций независимо от форм собственности и подчинения в случае нарушения
ими природоохранительного законодательства;
обеспечивает население необходимой экологической информацией;
руководит внешними связями Российской Федерации в области охраны окружающей
природной среды.
Правительство Российской Федерации может осуществлять и иные полномочия
в соответствии с настоящим Законом.
Статья 7. Компетенция специально уполномоченных на то государственных
органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды
К компетенции специально уполномоченных на то государственных органов
Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды относятся:
комплексное управление в области охраны окружающей природной среды в
Российской Федерации, проведение единой научно-технической политики по вопросам
охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, координация
деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций
в этой области;
государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных
и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного
мира, природных ресурсов, континентального шельфа и морской экономической
зоны Российской Федерации, а также за соблюдением норм экологической безопасности;
организация мониторинга окружающей природной среды, создание и обеспечение
работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной
среды;
утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию
использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды от загрязнения
и иных вредных воздействий;
осуществление государственной экологической экспертизы;
получение бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений
и организаций экологической информации;
обеспечение экологической информацией населения;
выдача разрешений на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых
и иных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную
среду, на использование природных ресурсов в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов
независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется
с нарушением природоохранительного законодательства, лицензий на использование
природных ресурсов, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих
веществ;
предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения
природоохранительного законодательства;
разработка государственных, межгосударственных и региональных экологических
программ;
составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях
в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов;
учет и оценка природных ресурсов, ведение федеральных кадастров природных
ресурсов;
управление природно-заповедным фондом Российской Федерации, ведение Красной
книги Российской Федерации, организация природно-заповедного дела;
участие в организации системы всеобщего, непрерывного экологического
воспитания и образования;
координация работ других специально уполномоченных на то органов государственного
управления в области охраны окружающей природной среды;
осуществление международного сотрудничества в области охраны окружающей
природной среды, изучение, обобщение и распространение международного опыта,
обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации в соответствии с
международными соглашениями в области окружающей природной среды.
Решения специально уполномоченных на то государственных органов Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды по вопросам, отнесенным
к их компетенции, обязательны для всех юридических лиц и граждан и могут быть
обжалованы в судебном порядке.
Статья 8. Компетенция республик в составе Российской Федерации, автономной
области, автономных округов в области охраны окружающей природной среды
К ведению республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов в области охраны окружающей природной среды относятся:
определение основных направлений охраны окружающей природной среды и
утверждение экологических программ;
учет и оценка состояния природных ресурсов, учет экологически вредных
объектов, ведение кадастров природных ресурсов;
планирование охраны окружающей природной среды, использования природных
ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических
программ;
координация природоохранительной деятельности органов государственного
управления, предприятий, учреждений, организаций, содействие добровольному
кооперированию средств на выполнение мероприятий по охране окружающей природной
среды;
выдача разрешений на право пользования землей, недрами, водами, лесами
и иной растительностью, животным миром, на размещение, переработку, захоронение
(складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов;
установление дифференцированных ставок платы за пользование природными
ресурсами, за выбросы и сбросы вредных веществ;
руководство экологической службой, проведение государственной экологической
экспертизы;
государственный экологический контроль, принятие решений об ограничении,
приостановлении, прекращении деятельности объектов, вредно воздействующих
на окружающую природную среду;
организация природно-заповедного дела;
экологическое воспитание, образование, просвещение;
обеспечение населения необходимой экологической информацией;
рассмотрение других вопросов, не относящихся к компетенции Российской
Федерации.
Статья 9. Компетенция краев, областей в области охраны окружающей природной
среды
К ведению краев, областей в области охраны окружающей природной среды
относятся:
определение основных направлений охраны окружающей природной среды и
утверждение территориальных экологических программ;
учет и оценка природной среды, состояния природных ресурсов, учет экологически
вредных объектов, ведение кадастровой документации;
учет и оценка объемов образующихся отходов производства и отработанных
продуктов на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на
территории региона, независимо от их форм собственности и подчиненности;
планирование охраны окружающей природной среды, финансирование и материально-техническое
обеспечение природоохранных программ;
координация природоохранительной деятельности органов государственного
управления, предприятий, учреждений, организаций, содействие добровольному
кооперированию средств на выполнение мероприятий по охране окружающей природной
среды;
координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений,
организаций независимо от форм собственности и подчинения, проведение экологической
экспертизы проектов;
государственный экологический контроль, принятие решений об ограничении,
приостановлении, прекращении деятельности объектов, не отвечающих требованиям
природоохранительного законодательства;
запрещение строительства экологически вредных объектов;
дача разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов,
на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку, складирование
и захоронение отходов;
организация сбора и рекуперация производственных и бытовых отходов;
организация особо охраняемых природных территорий;
организация экологического воспитания, образования и просвещения;
обеспечение населения необходимой экологической информацией.
Статья 10. Компетенция органов местного самоуправления в области охраны
окружающей природной среды
К ведению органов местного самоуправления в области охраны окружающей
природной среды относятся:
определение основных направлений охраны окружающей природной среды города,
разработка экологических программ;
учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов
подведомственной территории;
учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных
на подведомственной территории, независимо от формы собственности и подчинения;
планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных
мероприятий;
координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений,
организаций независимо от их форм собственности и подчинения;
организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического
контроля за состоянием окружающей природной среды;
выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы
вредных веществ, захоронение токсичных отходов;
принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически
вредной деятельности;
разрешение споров в области охраны окружающей природной среды;
организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных
территорий;
экологическое воспитание, образование, просвещение;
обеспечение населения необходимой экологической информацией;
решение других вопросов охраны окружающей природной среды, отнесенных
к компетенции местных Советов народных депутатов и местной администрации в
соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Комментарий к Разделу I

В сжатой и емкой форме преамбула настоящего Закона разъясняет ряд его
базовых положений:
природа и ее богатства - национальное достояние народов Российской Федерации;
Закон действителен только совместно с комплексом определенных организационных,
правовых, экономических, воспитательных мер;
его задачи - формирование и укрепление экологического правопорядка, способного
обеспечить экологическую безопасность на территории как Российской Федерации
в целом, так и ее субъектов.
Тезис о том, что природа и ее богатства являются национальным достоянием,
не затрагивает вопроса о праве собственности на природные богатства, а лишь
означает, что они служат первоисточником для развития производительных сил
всей страны, увеличения ее экономического потенциала и решения социальных
проблем народа России.
Эффективность этого естественного источника обеспечивают меры: организационные
(деятельность людей, органов власти и управления, юридических лиц), правовые
(принятие законодательных и других нормативных актов, их исполнение и применение),
экономические (мобилизация необходимых материально-технических средств, инвестиций,
различных экономических стимулов и др.), воспитательные (в частности, экологическое
образование). Все это направлено на достижение целей Закона - формирование
такого экологического правопорядка, который обеспечивает экологическую безопасность.
Сложение этих сил и должно обеспечить экологическую безопасность. Данное понятие
включает и окружающую природную среду, и ее должное качество (благоприятность
этой среды).
В преамбуле говорится о территории Российской Федерации и республик в
ее составе. Сейчас этого недостаточно, надо говорить о всех субъектах Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. такими субъектами
являются республики, автономная область, автономные округа, края, области,
города Санкт-Петербург, Москва.
Вышеназванные положения получают развитие в тексте Закона.
1. Статьи разд. I - основополагающие для всего Закона. Они составляют
как бы общую его часть, а все остальные разделы - особенную. В общую часть
включены 10 статей.
В ст. 1 - 4 закреплены такие базовые положения (категории, понятия),
как окружающая природная среда, ее качество, состав ее объектов (компонентов)
и их охрана, принципы охраны, природоохранительное законодательство и его
система, отношения в структуре "общество - природа". Уяснение их смысла важно
для верного правопонимания, правотворчества и правоприменения.
Статьи 5 - 10 закрепляют компетенцию законодательной и исполнительной
властей Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области
охраны окружающей природной среды, компетенцию субъектов России, а также органов
местного самоуправления.
2. Рассмотрим сначала понятие окружающей природной среды и его соотношение
с другими сходными терминами. Вопрос этот не просто теоретический или формальный:
от того, как он решается, зависят наименование и суть аналогичных законов:
в России, Украине, Казахстане - об охране окружающей природной среды, в Белоруссии
- об охране окружающей среды, в Узбекистане, Таджикистане, Кыргызстане, Туркмении,
Азербайджане - об охране природы, в Литве - об охране среды.
По этому вопросу идут давние споры. Одни считают, что наиболее приемлемы
понятия "окружающая природная среда", а также "природа", "природная среда".
Другие полагают, что предпочтительнее "окружающая среда" - в смысле не только
природной, но и бытовой, жилой, производственной и даже социальной среды,
материальных объектов (здания, строения, сооружения, дороги, инфраструктура).
На наш взгляд, объектом, предметом природоохранительного закона является
именно природная, а не всякие другие среды, регулируемые иными отраслями -
жилищным, семейным, трудовым, гражданским законодательством. Поэтому лучше
применять термины "окружающая природная среда", "природная среда", "природа"
- они идентичны.
В Конституции использован термин "окружающая среда", под которым, как
следует из контекста, безусловно понимается природа. Следовательно, нет препятствий
принятию, обсуждению и комментированию Закона об охране именно природной среды.
Термин "окружающая природная среда" предполагает, что человек погружен
в природу как в среду своего обитания, куда, помимо естественных, входят и
созданные людьми природные объекты (каналы, водохранилища и др.)<1>.
Сказанное полностью соответствует комментируемому Закону, ст. 4 "Объекты
охраны окружающей природной среды", из которых три основные: земля, воды,
атмосферный воздух (атмосфера). К другим объектам относятся леса, экологические
системы, недра земли, животный мир и т.д.
Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров.
В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства,
поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны.
Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения
объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь
не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением,
захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав
земель даются в Земельном кодексе.
К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые), озера, каналы,
водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники. Воды играют также климаторегулирующую
роль. Состав их объектов дается в Водном кодексе. Воды в то же время - экономический
природный ресурс.
В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как
озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. "Утоньшение"
этого слоя, происходящее в последние годы (т.н. озоновые дыры), может привести
планету к необратимым катастрофическим последствиям.
Как объект природы - леса, в соответствии с лесным законодательством,
- это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев.
Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую
роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы
деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют

стр. 1
(общее количество: 15)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>