<< Пред. стр.

стр. 12
(общее количество: 15)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

закон дает ему право совершать ряд правовых действий:
проверку законности оснований пользования природным объектом;
обследование фактического состояния использования или неиспользования
данного объекта; проверку его использования в соответствии с целевым назначением
и статусом субъекта природопользования.
Так, например, проверка оснований (законности) пользования должна касаться
каждого природного объекта или участка, находящегося в собственности, владении,
пользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки,
земли крестьянских (фермерских) хозяйств. Особую значимость такие проверки
приобретают при нарушении законности приватизации.
Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных
факторов контроля. Своевременное выявление и прекращение незаконного владения
(пользования) природным объектом в значительной степени упростит процесс восстановления
нарушенных прав, возвращения природного объекта в прежнее состояние, не потребует
или минимизирует дополнительные затраты. В тех случаях, когда нарушение закона
выявляется не сразу, на его устранение обычно требуется значительное время
и средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя,
то при отказе от добровольной компенсации ущерба он будет возмещать его в
гражданско-правовом порядке, т.е. через судебные органы, что в еще большей
степени затянет процесс восстановления нарушенных прав. Суд может потребовать
проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, культуртехнических,
мелиоративных, противоэрозионных и др., выполняемых с привлечением специальной
техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно вовремя пресечь
правонарушение.
При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих
законность права собственности, владения, пользования природным объектом,
а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в комитете по земельным
ресурсам и землеустройству. В случае предоставления природного объекта в пользование
на основании договора проверяется его законность (например, соответствие содержания
договора требованиям экологического законодательства). При выявлении нарушений
госинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении)
договора.
Иногда в ходе проверки бывает необходимо обследовать фактическое использование
природного объекта. Это позволяет выявить, используется ли земельный участок
полностью или частично, имеются ли свободные участки. Далее, требуется устранить
нарушения экологического законодательства, предупредить возможные отрицательные
последствия. По результатам обследования выявляются нерационально используемые
угодья.
Всей этой деятельности должна предшествовать подготовительная работа,
содержание которой зависит от характера предполагаемого нарушения. Сюда входит:
подбор планово-картографических материалов (составление выкопировки, увеличение
ее с изменением масштаба, получение координат и других данных), почвенно-геоботанических
материалов, агрохозяйственных обследований, учетно-регистрационных и др.
О предстоящей проверке заинтересованные лица должны быть уведомлены в
официальном порядке (повесткой о дне проверки, времени и виде работ).
Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет
необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор
образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает
решение.
Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах и
в первую очередь в протоколе обследования. При этом могут быть обнаружены
самые разнообразные отклонения от норм экологического законодательства. Так,
если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного
предприятия земля является излишней для его производственной и иной деятельности,
то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном
порядке другим землепользователям, среди которых преимущество имеют сельскохозяйственные
предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.
Следующая стадия контроля - проверка целевого использования природного
объекта. В соответствии с законом все владельцы объектов природы, в том числе
собственники, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением.
Целевое назначение того или иного объекта природы указывается в решении
о его предоставлении и в документа на право собственности, владения или пользования,
причем констатация цели является непременным элементом содержания документа.
Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в Земельном,
Водном кодексах, других законах и иных нормативных актах о природопользовании.
Проверка использования объектов природы в соответствии с целевым назначением
может проводиться как одновременно с обследованием фактического их использования,
так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки
(двух форм контроля) имеет существенное значение именно в начальный период
освоения предоставленного природного объекта, так как позволяет своевременно
выявить возможные нарушения и избежать последующих расходов. Такого рода контроль
(на ранних стадиях) достаточно эффективен при профилактике экологических правонарушений,
так как дисциплинирует природопользователей, позволяет избежать более серьезных
нарушений.
Возможны и эпизодические проверки, например какого-либо факта (по жалобе,
сигналу прессы и т.п.). В отличие от комплексных и плановых проверок, они
являются менее сложными мероприятиями.
б) Принятие решения по результатам проведенного контроля. Характер принимаемого
решения и его содержание основываются на данных проверок, обследований и анализа
полученных материалов.
Принимаемое решение может носить предварительный характер, когда необходимо
проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов,
оценки экологических последствий), когда нарушение длящееся и его невозможно
немедленно устранить, когда не выявлен субъект или он оспаривает факт (вину)
нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих
вынести правильное и обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие
органы.
Решение может быть принято и на месте. Так, госинспектор при тех или
иных обстоятельствах может:
дать "Указание" (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий,
адресованных природопользователю, со ссылкой на требования закона, с определением
срока выполнения перечисленных в Указании конкретных работ, мероприятий, отдельных
действий; в Указании дается также предупреждение природопользователю: если
он не выполнит всех требований, то материалы будут переданы в комиссию для
привлечения его к ответственности;
составить Протокол о нарушении экологического законодательства и направить
в названную выше комиссию;
вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в правонарушении;
предписать нарушителю требование (по форме) о приостановлении работ,
эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением экологического законодательства;
в требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить
допущенные недостатки, и предупреждение, что в противном случае по предписанию
госинспектора будет прекращено финансирование работ;
направить банку или другой организации, финансирующей работы, предписание
(по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации
объекта. Оно вручается нарушителю после того, как он не выполнит определенных
действий по приостановке работ, указанных в требовании госинспектора. Лишь
после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в требовании, госинспектор
дает уведомление (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы.
И одновременно посылает уведомление возобновить приостановленное финансирование
(кредитование) работ.
в) Исполнение решения. Исполнение решения госинспектора любой службы
государственного экологического контроля обеспечивает сам госинспектор. В
этих целях инспектора Минприроды, Роскомзема, санитарно-эпидемиологического
и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных экологических
правонарушений, ведут в ней записи о принятых мерах, добиваются восстановления
нарушенных прав, делают отметки об исполнении своих предписаний и указаний.

Раздел ХI
Экологическое воспитание, образование,
научные исследоваания

Статья 73. Всеобщность, комплексность и непрерывность экологического
воспитания и образования
В целях повышения экологической культуры общества и профессиональной
подготовки специалистов устанавливается система всеобщего, комплексного и
непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс
дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки
специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышения их квалификации
с использованием при этом средств массовой информации.
Статья 74. Обязательность преподавания экологических знаний в учебных
заведениях
1. Овладение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования
экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных
заведениях независимо от их профиля, обеспечивается обязательным преподаванием
основ экологических знаний.
2. В соответствии с профилем в специальных средних и высших учебных заведениях
предусматривается преподавание специальных курсов по охране окружающей природной
среды и рациональному природопользованию.
Статья 75. Профессиональная экологическая подготовка руководящих работников
и специалистов
1. Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций,
иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью,
оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека
на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую
подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и
переаттестации работников.
2. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению
работы, требующей соответствующих экологических знаний.
Статья 76. Распространение экологических знаний
1. В целях воспитания бережного отношения к природе, рационального использования
ее богатств проводится распространение экологических знаний, а также природоохранительного
законодательства.
2. Распространение экологических и эколого-правовых знаний осуществляется
государственными органами, профессиональными союзами Российской Федерации,
общественными объединениями, средствами массовой информации.
Статья 77. Научные экологические исследования
1. Российская академия наук, отраслевые академии наук, государственные
органы по науке и технике, охране окружающей природной среды, образованию,
министерства и ведомства, научные учреждения, высшие учебные заведения разрабатывают
и утверждают комплексные программы и планы научных исследований в области
охраны и оздоровления окружающей природной среды, рационального использования
и воспроизводства природных ресурсов и создают необходимые условия для эффективных
экологических исследований и внедрения полученных результатов.
2. Ученые и специалисты научных учреждений принимают участие в разработке
и реализации комплексных, целевых экологических программ (международных, республиканских,
региональных), проектных работах, входят в составы научно-технических и экспертных
советов, дают заключения по экологической экспертизе проектов, оказывают помощь
в решении практических задач рационального природопользования и охраны окружающей
природной среды, участвуют в формировании экологической культуры общества
и несут персональную ответственность за научные результаты своих разработок.

Комментарий к Разделу XI

1. Эффективную охрану природы невозможно обеспечить лишь эпизодическими
мероприятиями или отдельными, пусть самыми строгими, запретами. Даже тщательно
разработанные программы комплексного природопользования, а также научно обоснованные
законы и рекомендации исполняют люди. От воспитания людей во многом зависит,
как будет понят закон, дойдет ли он до сознания, вызовет ли внутреннюю потребность
активного содействия. Основы экологического воспитания закладываются с раннего
детства, если ребенку в семье рассказывают об окружающем мире с позиций любви
и бережного отношения к природе.
Общее (в своей основе - нравственное) и экологическое воспитание подрастающего
поколения имеют на последующих стадиях формирования личности важнейшее значение
для выработки необходимого уровня правосознания, понимания смысла законов
об охране природы, важности их правильного и своевременного применения.
Правовое экологическое воспитание входит в жизнь каждого человека с подросткового
возраста, непосредственно предшествующего возникновению неполной дееспособности,
то есть в 12 - 14 лет. В этом возрасте важно прочно усвоить нормы об ответственности
за противоправное поведение, навыки простейшего правомерного поведения, необходимые
для всех граждан и доступные пониманию подростков.
В области охраны природы правовое воспитание продолжает особенно тесно
взаимодействовать с экологическим, а оба они, дополняя друг друга, соединяются
с политическим и нравственным воспитанием в сфере охраны природной среды и
рационального природопользования.
Ведь природоохранительные правовые нормы в большинстве своем закрепляют
научно обоснованные экологические правила (о предотвращении эрозии почв, о
порядке использования и восстановления лесов, о поддержании экологического
режима водоемов, чистоты воздуха). Вот почему экологическое воспитание, направленное
на распространение и внедрение в практику необходимых знаний и навыков, вытекающих
из современных проблем охраны природы, косвенно способствует и соблюдению
правового режима охраны природных объектов, и предупреждению соответствующих
правонарушений.
В первую очередь важно укрепить в обществе сознание того, что природные
богатства не беспредельны; чтобы ушло в прошлое представление о возможности
брать от природы побольше, не давая ей ничего взамен. Современное общество
не вправе жить за счет будущих поколений. Оно обязано сохранить и оставить
природу грядущим векам не только не оскудевшей, но и обогащенной. Иждивенческое
отношение к природе должно рассматриваться как анахронизм, не совместимый
с интересами общества. Такая "экологизация" общественного сознания средствами
воспитания и образования создает благоприятные предпосылки для успешной реализации
требований законодательства об охране природы. Люди все прочнее ощущают личную
заинтересованность в сохранении природных богатств, иначе бы не развивалось
в нашей стране широкое движение общественности в защиту природы.
2. Статья 73 комментируемого Закона в соответствии со сложностью задач
охраны природы устанавливает систему "всеобщего, комплексного и непрерывного"
экологического воспитания и образования: дошкольного, школьного воспитания
и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших
учебных заведениях, повышение их квалификации. В общий процесс экологического
воспитания и образования включаются и средства массовой информации (ст. 76
Закона).
Система образования, порядок разработки и утверждения образовательных
программ, создания специальных образовательных учреждений, их педагогическая
деятельность определяются Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г.
N 3267-1 "Об образовании"<55>.
Согласно ст. 9 данного Закона общеобразовательные программы, включающие
также и экологические знания, состоят из программ: а) дошкольного образования;
б) начального общего образования; в) основного общего образования; г) среднего
(полного) общего образования.
Профессиональные образовательные программы предусматривают задачи последовательного
повышения профессионального и общеобразовательного уровня, подготовку специалистов
соответствующей квалификации (например, экологов в системе промышленности,
водного хозяйства, здравоохранения и санитарного надзора и т.д.). К профессиональным
относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального
образования (ст. 9 Закона).
Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях,
предусмотренная ст. 74 Закона, предполагает обязательность разработки полноценных
учебных программ. Эти программы должны охватывать, как минимум, "основы экологических
знаний", необходимые не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина
нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые на него ст. 58 Конституции
Российской Федерации требования: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую
среду, бережно относиться к природным богатствам".
Основы природопользования (или основы охраны природы и рационального
природопользования) преподаются во всех государственных школах, частных, общественных,
религиозных и других средних и высших учебных заведениях, независимо от их
профиля (в рамках среднего или высшего образования). Эта дисциплина получает
и другие названия: основы экологии, охрана окружающей природной среды, закон
об охране окружающей природной среды и т.д. В средних школах данная тематика
чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология,
основы права и др.
В соответствии со ст. 9 (п. 6) Закона об образовании, обязательный минимум
содержания "основной общеобразовательной" или "основной профессиональной образовательной"
программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается государственным
образовательным стандартом. Таким образом произвол здесь недопустим, хотя
в рамках стандартов программы разрабатываются и реализуются самостоятельно
(п. 5 ст. 14 Закона).
В специальных средних и высших учебных заведениях вводятся курсы по охране
окружающей природной среды и рациональному природопользованию. Содержание
этих курсов зависит от профиля данного учебного заведения. Так, например,
в Московской государственной академии водного транспорта в вопросах экологии
превалируют проблемы охраны и рационального использования водных ресурсов;
в Московском государственном университете по землеустройству - организация
использования и охраны земель; в специальных средних и высших учебных заведениях
лесного хозяйства - охрана и воспроизводство лесов. Специализированные курсы
охраны природы существуют и в других учебных заведениях.
Особо надо сказать о юридических средних и высших школах.
До 60-х годов, то есть до принятия в 1960 году Закона РСФСР об охране
природы в РСФСР, преподавание экологического законодательства проходило в
рамках курса "Земельное право". В 70-х годах начали создаваться специализированные
кафедры, которые вели курс правовой охраны природы. В настоящее время как
в средних, так и в высших юридических учебных заведениях экологическое право
является самостоятельным курсом.
Если раньше в "Земельном праве" отводилось определенное место для правовой
охраны природы, то теперь, напротив, в курс "Экологическое право" в качестве
составных частей включаются вопросы использования и охраны земель, вод, лесов,
недр, животного мира, а также охраны атмосферного воздуха и озонового слоя
Земли<56>.
В тех вузах, где есть возможность изучать раздельно "Экологическое право"
и "Земельное право", и этого требует специализация вуза, разрабатываются самостоятельные
программы по этим двум предметам. Для таких вузов можно порекомендовать примерную
программу Московского государственного университета "Экологическое право России"
(1995 г.). Она содержит 18 тем (разделов): I. Предмет и система экологического
права. II. Источники экологического права. III. Экологическое законодательство.
IV. Объекты экологического права. V. Право природопользования. VI. Механизм
охраны окружающей природной среды. VII. Экологическая ответственность. VIII.
Правовые формы возмещения вреда природной среде. IX. Экологические функции
правоохранительных органов. X. Предупреждение экологических правонарушений.
XI. Правовая охрана окружающей природной среды в промышленности и энергетике.
XII. Правовая охрана окружающей природной среды в сельском хозяйстве. XIII.
Правовая охрана окружающей природной среды в городах. XIV. Правовой режим
особо охраняемых территорий и объектов. XV. Правовой режим природы курортных,
лечебно-оздоровительных и рекреационных зон. XVI. Правовой режим зон чрезвычайной
экологической ситуации. XVII. Международно-правовой механизм охраны окружающей
среды. XVIII. Правовая охрана окружающей природной среды в Европейском регионе.
Приведенная программа является наиболее содержательной. Менее удачны
по своей тематике программы в частных (коммерческих) вузах, колледжах, элитарных
школах и т.п. Они готовятся чаще всего под имеющийся состав преподавателей,
не предусматривают многих важных вопросов природопользования. Между тем преподавание
"основ экологических знаний", а также преподавание "специальных курсов по
охране окружающей" природной среды и рациональному "природопользованию" (ст.
74 комментируемого Закона) нельзя рассматривать как произвольный перечень
вопросов. Подобного отношения к преподаванию экологических знаний не допускает
не только ст. 74 комментируемого Закона, но и ст. 9 Закона Российской Федерации
"Об образовании".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г.
N 1208 "О мерах по улучшению экологического образования населения" создана
Межведомственная комиссия по экологическому образованию населения для координации
деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также заинтересованных
организаций. Предусматривается создание базы информационной поддержки экологического
образования, его приоритет, массовое распространение экологических знаний.
Для этого, например, направляется до 10% средств экологических фондов на реализацию
программ развития экологического образования. Утвержден состав Межведомственной
комиссии по экологическому образованию, которая приняла конкретный план своей
работы на 1996 год и на перспективу.
В 1994 году принято также постановление Министерства образования и Минприроды
"Об экологическом образовании обучающихся в образовательных учреждениях Российской
Федерации". Им предусмотрены первоочередные меры по:
созданию системы практической деятельности учащихся по улучшению окружающей
среды;
пересмотру всех школьных курсов с точки зрения идей экологически безопасного,
устойчивого развития, введения понятия "гражданин планеты", обсуждению глобальных
проблем;
созданию инфраструктуры для обеспечения системы непрерывного экологического
воспитания и образования; координации школьной и внешкольной систем образования,
начального и среднего профессионального образования и эколого-просветительской
деятельности неправительственных организаций;
подготовке и повышению квалификации педагогических кадров по вопросам
экологического образования.
Названным постановлением экологическое образование признано приоритетным
и выделено как стратегическое в системе современных знаний.

Раздел ХII
Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды

Статья 78. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды
между предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами
1. Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями,
учреждениями, организациями разрешаются Советами народных депутатов в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации.
2. Споры об охране окружающей природной среды с участием граждан подлежат
рассмотрению в судебном порядке.
3. Имущественные споры, связанные с возмещением вреда, причиненного окружающей
природной среде и здоровью человека, разрешаются судом или арбитражным судом
в соответствии с их компетенцией.
Статья 79. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды
между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,
автономных округов
1. Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями,
учреждениями, организациями, расположенными на территории республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов,
рассматриваются комиссиями, образуемыми на паритетных началах из представителей
заинтересованных республик в составе Российской Федерации, автономной области
и автономных округов, краев, областей. Если комиссия не приходит к согласованному
решению, то споры разрешаются комиссией, образуемой Верховным Советом Российской
Федерации, решение которой является окончательным.
2. Имущественные споры в области охраны окружающей природной среды между
предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории разных
республик в составе Российской Федерации, краев и областей, автономной области
и автономных округов, рассматриваются Высшим арбитражным судом Российской
Федерации.
Статья 80. Разрешение споров в области охраны окружающей природной среды
между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях
Российской Федерации и других суверенных государств
Споры в области охраны окружающей природной среды между предприятиями,
учреждениями, организациями, расположенными на территориях Российской Федерации
и других суверенных государств, решаются в порядке, установленном соглашениями
между суверенными государствами.

Комментарий к Разделу XII

1. Споры в области охраны окружающей природной среды часто называют экологическими,
но это не всегда верно. Спор о соблюдении тех или иных требований по охране
природы в связи с неудачным для экологии размещением объекта строительства,
а также многие другие (оспаривание экологической экспертизы, требования о
приостановке или прекращении деятельности предприятия или изменении технологии
его производства, вредно сказывающегося на здоровье людей) являются экологическими.
Но было бы терминологической неточностью назвать таковым всякий спор по поводу
надлежащего (ненадлежащего) использования объектов природы. Так, например,
может возникнуть спор в связи с неправильным применением земельного законодательства
о мелиорации. В частности, осушение заболоченных земель может оздоровить состояние
природной среды, но одновременно - сократить территорию мест обитания диких
птиц и других животных, предпочитающих водную стихию. Практика нередко идет
при таких ситуациях на уступки во имя сохранения живой природы, оставляя нетронутым
спорный объект. Но такой спор, кто бы его ни возбуждал, правильнее назвать
не экологическим, а спором "в области охраны природной среды". Спор о размере
возмещения вреда, причиненного здоровью человека в связи с нарушением экологических
требований, также является спором в области охраны природной среды. Здесь
экологическим может быть спор о требовании улучшить экологическую ситуацию
на предприятии, в регионе в целом, которая послужила причиной нанесения вреда,
и этот спор будет иметь самостоятельное значение. Следовательно, не всякий
спор "в области охраны природной среды" следует считать "экологическим". Различать
их необходимо не только по причинам чистоты терминологии, но и по существу.
К двум названным видам отношений применяются правовые нормы разных отраслей
законодательства. При рассмотрении споров в области охраны природы, когда
пострадали имущественные интересы работника предприятия или самого предприятия,
применяются статьи трудового законодательства, а если обстоятельства выходят
за рамки трудовых отношений - нормы Гражданского кодекса о возмещении убытков
(ст. 15 и 393 ГК). При экологических правонарушениях (в узком смысле слова)
применяются в основном нормы об охране природы. Нередко эти споры тесно связаны:
они вызываются одними и теми же причинами - экологическими правонарушениями.
Не случайно поэтому ст. 78 - 80 комментируемого Закона говорят о спорах "в
области охраны природы". Последнее понятие более широкое: оно охватывает и
чисто экологические, и все другие споры в этой области (в то время как, например,
контроль, экспертизу закон называет именно "экологическими" в силу их специального
назначения - ст. 68 - 72 Закона).
Экологический спор, как правило, бывает настолько сложен, что без административного
(властного) вмешательства компетентных государственных органов его невозможно
решить полностью и окончательно. Ведь в "экологической цепочке" завязаны многие

<< Пред. стр.

стр. 12
(общее количество: 15)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>