стр. 1
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


Комментарий Закона РФ "О пpиватизации госудаpственного имущества и об основах пpиватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (Крапивин О.М., Власов В.И.)


См. Письмо Мингосимущества РФ от 19 мая 1999 г. N СМ-2/5485 относительно данного комментария

Введение
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Порядок и способы проведения приватизации государственного и
муниципального имущества
Глава 3. Организационные и правовые основы преобразования отношений
собственности посредством приватизации муниципального
имущества

Введение

Сложившаяся после второй мировой войны во многих странах мира экономика характеризовалась значительной долей государственного сектора, активным вмешательством государства в экономическую деятельность, высоким уровнем протекционизма. Однако в силу ряда причин экономика этих стран испытывала растущие затруднения.
К этим причинам можно отнести, наряду с другими, невозможность государственного сектора экономики развиваться также интенсивно, как и частный сектор. Несмотря на предпринимаемые меры, государственные предприятия все более и более характеризуются низкой эффективностью, жесткостью производственных и управленческих структур.
Постоянные бюджетные вливания и финансирование убыточных государственных предприятий, занижение цен на их продукцию и услуги во многом обусловили нарастание несбалансированности государственных бюджетов и рост задолженности государств. В конечном счете государства не смогли и дальше поддерживать на должном уровне инвестиции в государственный сектор. Накапливающиеся в результате экономические, а за ними - и социальные проблемы создают угрозу роста общественного недовольства. Они же становятся препятствием для дальнейшего экономического роста, сдерживаемого ограниченной емкостью внутреннего рынка и недостаточным накоплением капитала.
Эти весьма негативные явления вызывают, как само собой разумеющееся, необходимость их всестороннего осмысления и разработки комплекса мер по выходу экономики стран из финансовых затруднений, пока еще они не стали носить разрушительный характер. В целом ряде стран в этой связи на повестку дня стал вопрос о денационализации определенной части государственного сектора путем его приватизации.
В конце 70-х - начале 80-х годов приватизация превратилась в общемировое явление. Более 80 стран мира приняли программы сокращения государственного сектора. Приватизация стала важнейшим элементом процесса экономического обновления постсоциалистического мира, развития частной собственности и на ее основе рыночного хозяйства. Смена социально-экономической модели потребовала прежде всего глубокой перестройки отношений собственности.
Наиболее показательных результатов по разгосударствлению собственности добились развитые западные страны. Характерно, что приватизация там базировалась на централизованном регулировании и рыночных методах. Так, в Великобритании применялось прямое квотирование продажи акций как индивидуальным держателям, так и иностранным инвесторам. А при приватизации многих предприятий правительство резервировало за собой "золотую акцию", позволяющую контролировать структуру новой компании. Часто использовались и непосредственные ограничения: запрет одному лицу владеть более чем 15% голосующих акций; требование, чтобы главным исполнительным лицом в компании был британский гражданин; установление лимитов на добровольное расформирование или ликвидацию предприятий. Контролировалось участие в приватизации иностранных инвесторов (для Великобритании и Франции) через владение ими не более чем 20% акций.
Приватизация обычно начиналась с продажи прибыльных предприятий. Предоставлением определенных льгот частным покупателям решалась задача расширения социального слоя собственников в обществе.
Неоднозначно оцениваются мероприятия по разгосударствлению собственности в развивающихся странах. Необходимо отметить, что народнохозяйственный комплекс в развивающихся странах строился как единое целое. А в этих условиях прекращение поддержки убыточных или неприбыльных производств, составляющих основу производственного процесса, вызывает разрушительные последствия. При выпадании одного звена из цепочки межотраслевого взаимодействия получается такой эффект, что начинает останавливаться все нарастающее количество производств, связанных в единый технологический узел.
Для таких стран, как Индия, Бразилия, Турция, этот эффект наиболее характерен. В этом кроется одна из причин отсутствия серьезных, радикальных действий по приватизации. В этих странах применяется так называемая мягкая приватизация, главным методом которой выступает постепенное акционирование.
Примерами стран "жесткой приватизации" выступают Чили и Мексика. Ее успехи в этих странах базировались на сочетании государственного и частного начал, а также скоординированности макро- и микроуровней в этом процессе. Важное значение также имело значительное расширение социального слоя, участвовавшего в приватизации.
Для стран низшего эшелона "третьего мира" эффект приватизации оказался незначительным. Это объясняется тем, что местный предпринимательский капитал здесь находится еще в зачаточном состоянии. Поэтому единственным проводником экономического роста в таких странах, как Мали, Танзания, Нигерия, может быть только государство. Здесь наиболее активно проявляется возрождение государственного регулирующего начала, но уже на рыночной основе.
В восточноевропейских государствах наибольшее распространение получили три варианта приватизации. Первый предусматривает продажу государственных предприятий по их рыночной стоимости. В качестве основного он применяется в бывшей ГДР, Венгрии, частично в других странах.
Второй вариант заключается в распределении среди всего взрослого населения прав на бесплатное приобретение государственной собственности в виде приватизационных купонов. Наибольшее распространение этот вариант получил в России, Чехии, частично использовался в Болгарии, Румынии, Польше.
Третий вариант, или модель югославского самоуправления, предполагает создание на базе приватизированного предприятия акционерного общества, членами которого на льготных условиях могут стать его работники, а на общих - все другие граждане и пенсионные фонды. При продаже акций работникам предоставлялась определенная скидка и возможность выкупа своих акций в течение 10 лет.
"Восточноевропейский" подход отличает дифференцированное отношение к приватизации различных объектов. "Малая приватизация" была проведена очень быстро. Небольшие предприятия сферы услуг, общественного питания, торговли распродавались за "живые" деньги. При этом учитывались интересы покупателей. Причинами медленного проведения "большой приватизации" являются недостаток денег у населения, низкая доходность приватизируемых предприятий и минимальный приток иностранного капитала.
В российской практике приватизации можно выделить три основных этапа.
Первый этап начался с принятия Закона "О кооперации", "Основ законодательства об аренде", Постановления "Об акционерных обществах" и ознаменовался снятием прямых запретов на развитие негосударственного сектора. На этом этапе отсутствовала системная правовая база приватизации. Поэтому в декабре 1990 - январе 1991 г. принимается решение о подготовке закона о приватизации.
Второй этап был определен принятием в июле 1991 г. Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Этот период можно назвать периодом законно-стихийной приватизации. Согласно этому Закону, провозглашались равные возможности для всех групп покупателей предприятий. Хотя именно трудовые коллективы представлялись наиболее возможными покупателями. Так, в Законе оговаривалось, что работники предприятия получали возможность рассрочки выплаты платежей, им предоставлялись льготы по цене, оговаривалась необходимость согласования с ними планов приватизации. Определялись государственные органы, на которые возлагалось осуществление приватизации. Организатором приватизации предписывалось стать Комитету по управлению имуществом. А в качестве продавцов государственной собственности выступили фонды имущества.
В декабре 1991 г. принимаются "Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" и утверждается пакет нормативных актов.
Начало третьему этапу положила "Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год". В ней был определен механизм приватизации. Все объекты государственной и муниципальной собственности были разделены на несколько групп.
В первую группу входили объекты и предприятия, приватизация которых запрещена. Это недра, водные ресурсы, воздушное пространство, исторические и культурные памятники, золотой запас и Алмазный фонд, Центральный банк, штатное и резервное имущество вооруженных сил, министерств безопасности и внутренних дел, теле- и радиопередающие центры, предприятия по производству расщепляющихся и радиоактивных материалов, ядерного оружия, космических аппаратов, предприятия по производству наркотических и ядовитых веществ, автодороги общего пользования, объекты инженерной инфраструктуры городов и районов, кладбища, крематории и т.д.
Ко второй группе относились предприятия, приватизируемые по решению Правительства РФ или республик, входящих в состав Российской Федерации, в зависимости от вида собственности. Эта группа включала объекты и предприятия по изготовлению и ремонту систем и элементов любых видов вооружений, производству боеприпасов, предприятия атомного машиностроения, топливно-энергетического комплекса, добывающей промышленности, коммерческие банки, предприятия связи, информационные и телеграфные агентства, предприятия и учреждения социально-культурного назначения, внешнеторговые объединения, полиграфические предприятия и издательства, государственное санаторно-курортное хозяйство и т.д.
Третью группу составляли объединенные объекты и предприятия, приватизируемые только по решению Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств. Сюда входили предприятия всех отраслей, занимающие доминирующее положение на федеральном или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия с численностью работников более 10 тыс. человек, предприятия железнодорожного, авиационного, морского и речного транспорта, высшие и средние учебные заведения, предприятия медицинской промышленности, предприятия по производству спирта, ликеро-водочной, винной продукции и табачных изделий и т.д. В отдельную группу были выделены предприятия, приватизируемые только в соответствии с местной программой, - городской пассажирский транспорт, бани, прачечные, аптеки и др.
Особую группу составляли объекты, подлежащие обязательной приватизации: предприятия оптовой и розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, строительства, пищевой и легкой промышленности. Сюда также относились убыточные предприятия, законсервированные объекты и объекты незавершенного строительства, для которых истекли нормативные сроки строительства, а также имущество предприятий, ликвидированных без правопреемства.
Все предприятия, подлежащие приватизации, были поделены на три группы. Мелкие предприятия с числом работающих до 200 человек и балансовой стоимостью менее 1 млн.руб. (по состоянию на 1 января 1992 г.) подлежали продаже на аукционах и конкурсах. Объекты с численностью работающих более тысячи человек и балансовой стоимостью более 50 млн.руб. преобразовывались в открытые акционерные общества. Остальные предприятия могли быть приватизированы любым из этих способов. При акционировании предполагалось три возможных варианта.
По первому варианту среди работников по закрытой подписке распространялись акции, в сумме, не превышающие 40% уставного капитала, из них 25% - льготных, неголосующих акций, которые раздавались работникам бесплатно. Руководители предприятия могли получить акции в размере 5% уставного капитала через опцион. Кроме того, работники могли выкупить еще 10% уставного капитала, приобретая акции с 30%-ной скидкой от номинала в течение трех лет.
При втором варианте до 51% уставного капитала продавалось работникам предприятия в виде акций по закрытой подписке. Остальное поступало в открытую продажу.
Третий вариант предоставлял право инициативной группе работников при голосовании других членов трудового коллектива в течение года приватизировать предприятие и не допустить его банкротства, обеспечивая таким образом его успешную работу. При выполнении этого условия и по истечении года эта группа имела право приобрести 20% уставного капитала в виде обыкновенных акций по их номинальной стоимости. В качестве гарантии выполнения договора в виде залога вносилось имущество, принадлежащее членам группы на правах частной собственности. При этом варианте всем работникам предприятия продавались обыкновенные акции в размере 20% уставного капитала со скидкой 30% номинальной стоимости и предоставлением рассрочки по оплате на 3 года.
Принятый 14 июля 1992 г. Указ Президента Российской Федерации N 623 "О мерах по продаже и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применения к ним специальных процедур" можно рассматривать как еще один вариант приватизации. Согласно этому Указу, в случае успеха предприятие становилось собственностью предпринимателя, осуществившего санацию, или осталось в государственной собственности, если санация проводилась под руководством управляющего, назначенного предпринимателем. В случае неудачи этой процедуры предусматривалась фактическая ликвидация и последующее исключение предприятия-банкрота из государственного реестра.
С конца 1992 г. началась раздача приватизационных чеков-ваучеров. Получить ваучер имел право каждый гражданин России независимо от возраста. А ваучер, в свою очередь, давал право приобретать акции приватизируемых предприятий. Таким образом, по замыслу теоретиков приватизации, реализовывался принцип равных возможностей всем гражданам стать собственниками. Целями ваучерной приватизации провозглашалось быстрое перераспределение государственного капитала с его последующей переконцентрацией в руках эффективных собственников и реальных инвесторов.
Ваучерный этап приватизации способствовал тому, что государственная собственность распродавалась за бесценок. Так, если переконвертировать акции предприятий через ваучеры, использованные в механизме продажи, то получится, что РАО "ЕЭС России" стоит 640 395 тыс.долл. Крупнейший металлургический комбинат "Норильский никель", производящий значительную долю всего мирового объема цветных металлов, оценен в 465 581 тыс.долл., РАО "Газпром" - в 228 256 тыс.долл., Северное морское пароходство и Мурманский траловый флот оценены в 3 млн.долл. каждый, а 51% акций Тульского оружейного завода, крупнейшего в мире, оценены в 350 000 долл.
С 1 июля 1994 г. имеет место качественно новый характер реформирования собственности. Он основан на переходе от преимущественно безвозмездной передачи государственной собственности к ее продаже по рыночной цене. Ключевые позиции этой программы ориентируются на инвестиционную организацию продаж и обеспечение инвестору возможности приобретения контрольного пакета акций приватизированных предприятий.
Сама задача превращения населения в собственников собственного имущества являлась уникальной. В России декларировалась передача в собственность граждан того, чем они уже обладали, так как государственная собственность фактически являлась общенародной. На Западе формирование класса собственников осуществлялось в течение длительного времени. И ни в одной стране оно не происходило в исторически короткие сроки и по организованному плану.
Приватизация - это в принципе всегда длительный процесс. Он предполагает преобразование не только техники, технологии, инфраструктуры. В нашей стране проблема была более сложной - осуществить формирование качественно нового менталитета экономической активности населения. Это - дело целого поколения. Вместе с тем мелкие акционеры, владеющие несколькими акциями, не могут рассматриваться как реальные собственники. Они заинтересованы не в приращении капитала, а в его "проедании".
Негативным следствием методов организации и проведения приватизации явилась криминализация экономики. Сам факт быстрой смены собственника создал гигантскую сферу приложения преступных сил. А адекватные механизмы защиты созданы не были.
Как отмечается в докладе МВД РФ "О состоянии и мерах усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией в Российской Федерации": "Либерализация экономической деятельности, раздача госсобственности по заниженной стоимости в процессе ее разгосударствления и допуск в экономику "теневого" капитала (по расчетам Аналитического центра РАН 55% капитала и 80% голосующих акций) при приватизации, переходя в руки отечественного и иностранного криминального капитала, не сопровождаются созданием адекватного механизма контроля и защиты противоправных посягательств; созданы благоприятные условия для внедрения в экономические отношения откровенно преступных элементов, подкупа служащих аппарата государственной власти и управления, бесконтрольного распоряжения госимуществом со стороны хозяйственных руководителей государственных предприятий и организаций. Неизбежно совпадение и переплетение интересов и устремлений действующих в сфере экономики организационных преступных сообществ, которые распространили свое влияние на ключевые отрасли и направления экономической деятельности..."*(1).
Еще одной ошибкой "приватизаторов" является то, что ни до ее начала, ни в процессе ее осуществления не было создано эффективной структуры и механизма управления государственной собственностью и экономикой вообще. С завершением массовой приватизации в распоряжении государства осталось значительное количество акций приватизированных предприятий. Практика доказывает несостоятельность государства как управляющего контрольным пакетом акций. Поэтому крайне необходима существенная корректировка процесса приватизации государственной и муниципальной собственности, приведение его в соответствие с интересами государства, его граждан.
Итак, каковы же негативные итоги прошедшего этапа приватизации в России?
1. Разрыв между поставленными целями и реальными результатами: практически ни одна из поставленных целей приватизации не была достигнута.
2. Несовпадение становления комплекса рыночных механизмов и институтов, необходимых для создания сферы эффективного функционирования приватизированных предприятий, с темпами приватизации.
3. Не была проведена реальная оценка приватизированного имущества, в результате чего допущено его разбазаривание.
4. Формы и способы проведения приватизации не обеспечивали учета разнообразия конкретных условий, в которых находились приватизируемые предприятия, и превратили широкие слои населения в пассивных участников развивающихся процессов.
24 июня 1997 г. Государственная Дума приняла новый Закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(2), который призван скорректировать законодательство о приватизации, привести его в соответствие с интересами государства, всего населения страны.
Цель предлагаемой читателям работы - прокомментировать этот Закон, обратив их внимание на его наиболее существенные, представляющие практический интерес положения. Ряд статей Закона, которые изложены, с точки зрения авторов, достаточно четко и подробно и имеют вспомогательный характер, не комментируются.

Общие замечания к Закону РФ
"О приватизации государственного имущества и об основах приватизации
муниципального имущества в Российской Федерации"

Этот Закон призван заменить действовавший с июля 1991 г. Закон РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". По своему содержанию новый Закон существенно отличается от ранее действовавшего. Главное отличие нового Закона от принятого в 1991 г. заключается в том, что в нем учтен опыт приватизации, проведенной в 1992 - 1996 гг., в основном негативный.
Новый Закон более последовательно и четко регламентирует порядок приватизации государственного и муниципального имущества, что затруднит в дальнейшем какие-либо злоупотребления, незаконную приватизацию, обеспечит поступление в государственный и местные бюджеты средств, полученных от приватизации, позволяет учитывать мнение трудовых коллективов при принятии решений о приватизации предприятий. Последнее обстоятельство открывает новые возможности для профсоюзных органов всех уровней по защите интересов трудящихся в ходе приватизационного процесса, а значит, широких слоев населения страны, государства в целом.
Благодаря принятию нового Закона механизм приватизации в России в большей степени будет регламентироваться законодательно, а не указами Президента РФ, иными нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством РФ, Мингосимущества России, другими государственными органами. Это означает, в частности, что приватизация, проводимая на законных основаниях, будет признана предпринимателями, которые уверятся в незыблемости своих прав на выкупленное у государства, местных органов власти имущество, ценные бумаги.
Что же касается наиболее характерных особенностей вновь принятого Закона, то к ним можно отнести следующие:
1. Возможность приватизации государственного и муниципального имущества оговаривается необходимостью соблюдения многих условий, защищающих интересы государства, муниципальных образований, работников акционируемых предприятий, местного населения. В силу этого будет преодолена та поспешность, с которой приватизация проводилась до сих пор, со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
2. Приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения, устанавливаемые при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность юридических и физических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества устанавливаются по представлению Правительства РФ ежегодными Государственными программами приватизации государственного имущества в РФ *(3), принимаемыми в виде законов РФ.
Программа приватизации определяет порядок выбора способов приватизации государственного имущества. В ней будут содержаться решения о приватизации государственного имущества, условия закрепления акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, соответственно в государственной и муниципальной собственности, порядок оценки стоимости приватизируемого имущества, условия предоставления льгот работникам предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и другие условия, на которых будут акционироваться государственные и муниципальные предприятия.
Таким образом, становится очевидным, что механизм приватизации государственного имущества, т.е. относящегося к федеральной собственности и собственности субъектов РФ, может периодически (ежегодно) корректироваться. Соответствующие коррективы на основе Программы приватизации будут вносить и муниципальные образования в свои ежегодные программы приватизации муниципального имущества.
Нельзя не обратить внимания также на то обстоятельство, что органы исполнительной власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований теперь лишены права принимать решения о приватизации того или иного предприятия. Они, эти органы, будут выполнять задания по приватизации конкретных объектов, перечисленных в Программе приватизации, программах субъектов РФ, муниципальных образований, утвержденных представительными органами власти.
3. Все ранее действовавшие для работников приватизируемых предприятий льготы отменены. Какие-либо льготы для них могут предусматриваться ежегодными Программами приватизации. Приватизация государственного и муниципального имущества, в том числе продажа акций открытых акционерных обществ, осуществляется путем продажи по рыночной цене.
4. При преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества органы государственной и муниципальной власти могут принять решение о закреплении этих акций в государственной или муниципальной собственности. В дальнейшем по особому решению этих органов власти акции могут быть проданы юридическим и физическим лицам.
В целях обеспечения контроля за деятельностью открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, органы государственной и муниципальной власти получили возможность вводить, по своему усмотрению, специальное право "золотой акции". Это право дает возможность указанным органам власти активно и действенно влиять на принятие органами управления акционерных обществ различного рода решений.
5. Новым Законом не предусмотрено создание в процессе приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий закрытых акционерных обществ, иных обществ и товариществ, которые на определенных условиях смогли бы стать собственностью их работников. Такое решение, безусловно, противоречит интересам миллионов трудящихся, которые лишились права участвовать в распределении собственности, ранее называвшейся общественной.
6. Решения о приватизации государственного имущества принимаются соответствующими государственными органами с учетом мнений трудовых коллективов (которые в принципе окончательными не являются), а также мнений органов государственной власти и органов местного самоуправления, если приватизируемые предприятия имеют градообразующий характер или оказывают существенное влияние на социально-экономическую ситуацию в данном регионе. Законом сохранено право общего собрания работников на согласование (до двух раз) плана приватизации предприятия.
7. Законом восстановлено право трудовых коллективов государственных и муниципальных унитарных предприятий осуществлять их приватизацию посредством аренды с правом выкупа имущества этих предприятий, но по рыночной стоимости. Арендатор вправе приобрести такое имущество в порядке, установленном настоящим Законом, а также Программой приватизации и программами приватизации субъектов РФ.
Одновременно Законом закреплено право выкупа имущества государственных и муниципальных предприятий, договоры на аренду которых были заключены до вступления в силу Закона РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". Приватизация таких предприятий осуществляется на основании заявлений арендаторов следующими способами:
- в соответствии с договором аренды с правом выкупа, если размер выкупа, сроки его внесения, а также иные условия установлены указанным договором;
- посредством преобразования государственного или муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество с предоставлением арендатору такого имущества права первоочередного приобретения акций указанного общества, принадлежащих соответственно РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям.
Порядок осуществления арендатором такого права, а также определения стоимости указанных акций определяется соответственно Программой приватизации, программами приватизации субъектов РФ. Размер выкупа, сроки и порядок его внесения арендатором, а также условия первоочередного приобретения акций определяются утвержденным Правительством РФ положением о порядке приватизации сданного в аренду государственного имущества.
8. Законом подробно регламентируются социальные условия, при соблюдении которых производится продажа государственных и муниципальных предприятий по коммерческому конкурсу. Правда, социальные условия могут применяться, если объектом приватизации является предприятие как имущественный комплекс или если объектом приватизации являются акции открытого акционерного общества, составляющие более 50% его уставного капитала.
9. К сожалению, не все положения Закона изложены достаточно полно, последовательно и понятно. Во-первых, необходимо отметить, что предшествующий закон о приватизации устанавливал единый порядок приватизации для государственной и муниципальной собственности. Со временем это пришло в противоречие с законодательством, принятым позднее, в том числе и с законодательством о местных органах власти. Поэтому, не случайно, что в названии нового Закона появились слова "...об основах приватизации муниципального имущества...".
Не обоснованная и не объясненная в Законе, эта фраза, ее смысл не всем понятны, в том числе и многим работникам органов власти муниципальных образований, которым придется разрабатывать документы, регламентирующие порядок приватизации муниципального имущества. В чем же заключается сущность "основ" приватизации муниципального имущества?
Ответить на этот вопрос возможно, видимо, если выбрать и сложить воедино все положения Закона, непосредственно относящиеся к механизму приватизации муниципальной собственности, и таким образом, чтобы это не противоречило законодательству о местном самоуправлении.
К сожалению, проблема применения Закона о приватизации в отношении создания в муниципальных образованиях механизма приватизации их имущества этим не исчерпывается. Согласно преамбуле Закона, он устанавливает организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственного и муниципального имущества.
Казалось бы, все ясно. Основы приватизации муниципального имущества устанавливаются настоящим Законом. Однако, согласно статье 4 Закона:" о...основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом "О государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации".
Для органов власти муниципальных образований проблема заключается не просто в том, что такое противоречие в тексте Закона едва ли возможно понять. В принципе на него можно просто не обращать внимания. Проблема возникает в силу того, что "основы" приватизации муниципального имущества могут так или иначе изменяться ежегодно, по мере утверждения очередной программы приватизации государственного имущества.
Поскольку же очередные "основы" приватизации муниципального имущества будут предусматриваться Программой приватизации государственного имущества, то весьма вероятно, что они опять не будут изложены компактно. Касающиеся их положения придется выбирать из текста, посвященного приватизации государственного имущества.
Видимо, только в процессе применения Закона о приватизации возможно будет прийти со временем к приемлемому для органов власти муниципальных образований и законодателей решению, что же в конечном счете такое "основы" приватизации муниципального имущества. До того как окончательно сформируется практика применения Закона в части приватизации муниципального имущества, преобразование собственности муниципальных образований в частную будет весьма затруднено.
Во-вторых, известную настороженность вызывает содержание текста пункта 1 статьи 31 Закона: все обязательства, возникшие по договорам купли-продажи государственного и муниципального имущества до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат восстановлению в учете продавцами имущества в порядке, установленном законодательством РФ не позднее двенадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.
Как следует из этого текста, он не имеет отношения к теме Закона, который регламентирует порядок дальнейшей, начиная с определенной даты, приватизации государственной и муниципальной собственности, но касается порядка расчетов за ранее проданное имущество. С этой точки зрения соответствующее решение по данному вопросу было бы правомерно принять в виде самостоятельного закона.
К тому же из данного текста не следует, о каком законодательстве идет речь. Не проще ли было бы просто на него ссылаться? Тогда будет понятно, о чем говорится, какие конкретно обязательства возлагаются на бывших продавцов и покупателей государственного и муниципального имущества.
Безусловно, данный текст появился в Законе не случайно. Однако в такой общей редакции он может привести к произвольному толкованию итогов предыдущей приватизации, что неизбежно вызовет потрясение значительной части частного сектора, а значит, и экономики страны, смуту и хаос в обществе, хотя бы потому, что пострадают миллионы работников - акционеров, мелких и средних предпринимателей.
В-третьих, нельзя не отметить в ряде мест текста Закона его недостаточно четкую редакцию. В отдельных статьях встречаются излишние повторения слов и словосочетаний, что затрудняет восприятие текста. Местами встречается его неполное, упрощенное изложение, например: "Представители... имеют право требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров". В такой редакции требовать созыва собрания можно до бесконечности, так как обязательной для совета директоров акционерного общества нормы, обязывающей его в таких случаях созвать собрание, в ней нет. В тексте Закона также встречаются нормы гражданского и трудового права, содержащиеся в соответствующих законодательных актах, которые здесь являются излишними.
Так, излишним, по нашему мнению, является включение в текст Закона положений его статьи 27 "Социальные гарантии работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий", дублирующих, к тому же не очень удачно, действующее трудовое законодательство.
10. Обозначив основные особенности нового Закона о приватизации, нельзя, по мнению авторов, оставить без внимания прогнозируемые социальные последствия его реализации. Обратиться к этому вопросу следует хотя бы потому, что, согласно преамбуле Закона, приватизация осуществляется в том числе в целях социальной ориентации экономики страны. Какова же социальная ориентация приватизации, проводимой согласно новому Закону?
Новый этап разгосударствления собственности будет иметь следствием дальнейшее сужение размеров государственной и муниципальной собственности, соответствующий рост частной собственности и на этой основе значительное увеличение уже в ближайшей перспективе слоя крупных и средних собственников, все сильнее и сильнее влияющих на экономические, социальные, политические и иные процессы, происходящие в стране. Процесс создания частных капиталов, формирования нового, элитарного слоя населения становится уже необратимым и базируется на законных основаниях.
Что же касается защиты интересов лиц наемного труда, то авторы Закона лишили их главного - иметь право быть инициаторами приватизации предприятий, стать их собственниками - так, как это было до введения в действие настоящего Закона. Поэтому действие Закона будет способствовать становлению такого общества, когда оно разделено на многочисленный класс наемных работников, находящихся во всех отношениях на нижней ступени социальной иерархии, и узкую группу богатых и сверхбогатых представителей господствующей элиты - на верхней.

Глава 1. Общие положения

Понятие приватизации государственного и муниципального имущества
Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и
муниципального имущества
Ограничение сферы деятельности настоящего Федерального закона
Государственная программа приватизации государственного имущества в
Российской Федерации
Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных
обществ
Федеральный орган по управлению государственным имуществом
Органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской
Федерации
Покупатели государственного и муниципального имущества
Продавцы федерального имущества
Продавцы государственного имущества субъектов Российской Федерации и
продавцы муниципального имущества
Распределение денежных средств, полученных в результате приватизации
государственного и муниципального имущества

Понятие приватизации государственного
и муниципального имущества

В статье 1 Закона о приватизации, дается определение понятия приватизации государственного и муниципального имущества - с оговоркой, что данное понятие применяется именно для целей настоящего Закона. Итак, под приватизацией понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.
Первое, на что следует обратить внимание, заключается в том, что предусматривается исключительно возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества. Для работников предприятий, подлежащих приватизации в соответствии с настоящим Законом, это означает, что отныне не будет безвозмездной передачи в их собственность привилегированных акций.
Если обратиться к обыкновенным акциям, то до принятия настоящего Закона работники сами за них, как правило, не платили. Оплата за распределяемые между работниками обыкновенные акции производилась в основном за счет средств предприятия. Теперь все эти льготы для работников приватизируемых предприятий остались в прошлом, в силу чего смена формы собственности предприятия теряет для них какую-либо привлекательность.
Мало того. Таким образом ликвидирована поддержка приватизации государственных и муниципальных предприятий со стороны самих трудящихся, которые раньше ее поддерживали или хотя бы не были ее противниками. Устранив от участия в распределении приватизируемого имущества многомиллионные массы трудящихся, членов их семей, авторы Закона тем самым вольно или невольно подорвали ее социальную базу. Поэтому велика вероятность, что приватизация предприятий будет сопровождаться протестами работников, их активным или пассивным сопротивлением продаже предприятий частным собственникам.
Что же касается продажи акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, их работникам, то авторы Закона этот вопрос. Согласно статье 25 Закона, такие акции могут продаваться работникам приватизированного предприятия, ставшего акционерным обществом. Порядок продажи акций определяется федеральным законом, а количество акций, их категория (тип), порядок определения цены, а также порядок и сроки оплаты таких акций устанавливаются ежегодно утверждаемой в виде федерального закона программой приватизации.
Как видим, простой в принципе вопрос не только не нашел в данной статье решения, но и до предела запутан. Во-первых, положение о том, что акции могут продаваться работникам, на практике может означать, что они могут и не продаваться. Во-вторых, для того чтобы определить порядок продажи акций, Федеральное Собрание РФ должно принять особый закон.
И в-третьих, только определив этот порядок особым законом, ежегодные программы приватизации будут предусматривать количество продаваемых акций, порядок определения их цены и т.п.

Законодательство Российской Федерации о приватизации
государственного и муниципального имущества

Согласно статье 2 Закона, законодательство РФ о приватизации государственного и муниципального имущества состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных актов субъектов РФ.
В соответствии с федеральными законами принимаются и иные нормативные правовые акты РФ. Речь здесь в первую очередь идет о Правительстве РФ, которое в соответствии с настоящим Законом должно принять 15 таких актов: типовую форму плана приватизации предприятия, положение об органе по управлению государственным имуществом, порядок проведения коммерческих конкурсов и т.д. В этой связи заметим, что практически речь идет о полной ревизии ранее принятых Правительством РФ аналогичных нормативных актов. Теперь они должны быть разработаны в соответствии с Законом, что, естественно, потребует продолжительного времени. Следует ожидать, что в связи с этим отодвинутся сроки проведения приватизации по новым правилам.
Правительство РФ, в свою очередь, может поручить различным правительственным органам разработать от своего имени те или иные инструктивные документы, имеющие силу и для субъектов РФ, муниципальных образований. Общая задача разработки нормативных правовых актов заключается в том, чтобы заново регламентировать механизм приватизации государственного и муниципального имущества.
Что касается субъектов РФ, то они принимают в развитие положений федеральных законов о приватизации свои законодательные и иные нормативные правовые акты. Сюда, например, относится ежегодная Программа приватизации, принимаемая на основе также ежегодной федеральной программы. Не исключено, что субъекты РФ будут принимать и другие законы, так или иначе регламентирующие порядок приватизации принадлежащего им имущества, а также иные нормативные правовые акты.
Сложная задача в этом плане стоит перед органами управления муниципальных образований (местного самоуправления), поскольку Закон регламентирует лишь основы приватизации муниципального имущества, обозначив не все ее правила; это должны сделать сами органы управления муниципальных образований. Поэтому органы управления муниципальных образований должны самостоятельно определить приоритеты в осуществлении приватизации своего имущества, порядок оплаты за него, назначить продавцов имущества, создать орган по управлению им и т.д. и т.п.
Отсюда следует, что органы управления муниципальных образований должны разработать свои, локальные нормативные акты, регламентирующие процесс приватизации их имущества. При этом заметим, что указанные органы не вправе принимать свои законы о приватизации имущества. Их нормативные акты могут приниматься скорее всего, в форме соответствующего постановления.
Поскольку же ряд правил приватизации является общим для всех органов власти, обладающих своим имуществом - федеральным, субъектов РФ, муниципальных образований, то постановления последних также должны будут ежегодно корректироваться в соответствии с очередной федеральной Программой приватизации.

Ограничение сферы деятельности настоящего
Федерального закона

Положениями статьи 3 Закона ограничена сфера его действия. Применение этих ограничений имеет двоякое назначение. Во-первых, Закон не применяется в отношении тех объектов государственной и муниципальной собственности, приватизация которых осуществляется на основе соответствующих законов, например закона "О приватизации государственного и муниципального жилищного фонда".
Во-вторых, эти ограничения, носящие запретительный характер: приватизация земли, природных ресурсов, государственного резерва, государственной и муниципальной собственности, находящейся за пределами территории РФ, и др. Так, например, действие Закона не распространяется на отношения, возникающие при распоряжениями государственными (собственность РФ и ее субъектов) и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В статье 3 впервые в Законе употребляется термин "государственные и муниципальные унитарные предприятия". Поскольку в дальнейшем, по тексту Закона, читателям придется часто встречаться с этим термином, представляется целесообразным раскрыть его содержание. Согласно статье 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.
В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и ему подотчетен. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ и законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (такой закон еще не принят).
Согласно статье 114 ГК РФ, унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Согласно же статьям 294 и 295 ГК РФ, государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых указанным Кодексом.
Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
В соответствии со статьей 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства РФ.
Основы правового статуса казенных предприятий определены настоящей статьей, а также статьями 296 и 297 ГК РФ. Подробно правовой статус казенного предприятия должен быть определен в специальном законе о государственных и муниципальных предприятиях. Согласно статьям 296 и 297 ГК РФ, казенное предприятие в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет (в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества) права владения, пользования и распоряжения им.
Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.
Именно на указанные выше отношения, возникающие при распоряжении государственными или муниципальными унитарными предприятиями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, не распространяется действие Закона о приватизации. Говоря другими словами, регламентированные ГК РФ отношения унитарного предприятия с собственником (РФ, ее субъектом, муниципальным образованием) нельзя изменить таким образом, чтобы для предприятия они стали частнособственническими. Приватизировать унитарное предприятие возможно лишь одним из способов, предусмотренных статьей 16 Закона.
Действие Закона не распространяется также на случаи передачи государственного и муниципального имущества некоммерческим организациям. К таким организациям относятся потребительские кооперативы (статья 116 ГК РФ), общественные и религиозные организации и их объединения (статья 117 ГК РФ), фонды (статья 118 ГК РФ), учреждения (статья 120 ГК РФ), объединения юридических лиц, их ассоциации и союзы (статья 121 ГК РФ).
Что же касается нераспространения действия Закона на приватизацию объектов социального и культурного назначения, историко-культурного наследия и природных объектов, то это положение изложено в статье 3 в самом общем виде. Для того чтобы правильно применять его в практической деятельности, необходима более четкая и развернутая классификация этих объектов, детализация по отдельным видам. В противном случае возникает много противоречивых мнений по поводу различных объектов. Являются ли, например, объектами социального и культурного назначения пансионаты, мотели, ипподромы и т.д.?
Заслуживает критического осмысливания также текст последнего абзаца статьи 3: отчуждение указанного в настоящей статье государственного и муниципального имущества, в том числе земельных участков, составляющих единый имущественный комплекс с объектами приватизации, регулируется другими федеральными законами. В связи с такой записью у отдельных граждан может возникнуть иллюзия, что соответствующие законы уже действуют, тогда как на самом деле они еще не приняты. Это, например, касается законов о приватизации земли; государственной и муниципальной собственности, находящейся за пределами страны; земельных участков, составляющих единый имущественный комплекс с объектами приватизации; государственного резерва.

Государственная программа приватизации государственного
имущества в Российской Федерации

В соответствии со статьей 4 Закона приватизация государственного имущества осуществляется согласно ежегодно пересматриваемой Государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации. Правительство РФ ежегодно, одновременно с проектом Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год, представляет в Государственную Думу проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации.
Федеральное Собрание РФ в лице Государственной Думы и Совета Федерации, рассмотрев в установленном порядке проект закона, принимает Федеральный закон о Государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации на соответствующий год. В свою очередь Правительство РФ, на которое возлагается ее выполнение, ежегодно до 1 апреля текущего года представляет Федеральному Собранию РФ отчет об итогах реализации Программы приватизации за прошедший год.
Таким образом, впервые законодательно установлен постоянно действующий порядок внесения Правительством РФ его предложений о проведении приватизации в очередном году, их рассмотрения и утверждения законодательным органом страны. Таким образом, процесс приватизации государственного имущества полностью вводится в законодательное русло, приобретает наконец легитимный и постоянный характер, контролируется Федеральным Собранием РФ.
Программа приватизации должна определять политику государства в области приватизации государственного имущества, исходя из ее целей, декларированных в преамбуле настоящего Закона: приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется в целях повышения эффективности экономики, ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса страны, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям.
Как видим, такая декларация целей приватизации отвечает интересам государства, его населения. Вместе с тем провозглашение таких целей преобразования отношений собственности означает фактическое признание законодателями того факта, что частное ведение хозяйства более эффективно по сравнению с тем, которое ведется от имени государства на государственных и муниципальных предприятиях.
Правда, при этом умалчивается (такая цель приватизации в Законе не провозглашается), что преобразование отношений собственности неизбежно сопровождается ростом численности слоя частных собственников. Этот весьма существенный факт остался за пределами поля зрения законодателей, тогда как сужение в результате приватизации размеров государственной и муниципальной собственности, соответствующий рост частной и на этой основе значительное увеличение уже в ближайшей перспективе слоя крупных и средних собственников неизбежно ведут к усилению их влияния на экономические, социальные, политические и иные процессы, происходящие в стране. Процесс создания и роста частных капиталов, формирование нового для нашей страны элитарного слоя - скорее, класса - в результате принятия Закона становится необратимым.
Абстрагироваться от этого процесса, закрывать на него глаза нельзя. В этой связи провозглашение в Законе - в качестве одной из целей приватизации - создания класса собственников легализировало бы их присутствие в законодательстве и тем самым в сознании широких масс граждан страны, закрепив за предпринимателями определенный статус в обществе.
Так или иначе, рано или поздно, это все равно произойдет. Однако, чем раньше это произойдет, тем быстрее будут введены в рамки законодательства взаимоотношения в обществе, в том числе его властных структур, граждан с предпринимателями - лицами, ставшими собственниками бывших государственных и муниципальных предприятий.
Законодательное признание класса собственников необходимо, в частности, потому, что они и их представители приходят на смену старому директорскому корпусу, который, как известно, определяющим образом влиял на состояние экономики регионов, социальное положение их населения. Приватизировать государственную и муниципальную собственность, признав тем самым предпринимателей де-факто, и не признать де-юре класс собственников, подчинив их тем самым произволу местных властей, на деле означает, что цели приватизации, провозглашенные Законом, могут быть не достигнуты. К тому же еще больше возрастет коррупция среди чиновников всех уровней, а эффект приватизации будет по-прежнему мизерным.
В результате преобразование отношений собственности, осуществляемое в нашей стране уже в течение шести лет, будет полностью дискредитировано в глазах широких масс граждан, окончательно заведет страну в тупик, поскольку частная экономика, так же как и государственная, окажется несостоятельной.
Что касается содержательной части Программы приватизации, то в соответствии со статьей 4 Закона она в качестве своей исходной задачи устанавливает (во всяком случае, должна это сделать):
- приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества;
- ограничения при ее проведении;
- порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц;
- основы приватизации муниципального имущества.
Провозглашая такую исходную задачу Программы приватизации (пункт 1 статьи 4), авторы Закона одновременно не дали определения (что следовало бы сделать): что такое приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения имущества, основы приватизации муниципального имущества?
Неопределенность содержания указанных выше понятий приведет, скорее всего, к очередным трениям между Правительством РФ и депутатами Государственной Думы РФ, поскольку каждая из сторон может вкладывать в содержание этих понятий свой смысл. На деле это будет означать очередную задержку принятия, во всяком случае, первой после выхода Закона Программы приватизации, поскольку потребуется определенное время, чтобы стороны пришли к компромиссу.
Согласно пункту 2 статьи 4 Закона, Программа приватизации должна в том числе содержать:
- прогноз проведения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики страны;
- прогноз изменения платежного баланса РФ вследствие приватизации государственного имущества;
- прогноз внутренних и внешних инвестиций в экономику РФ вследствие приватизации государственного имущества.
На наш взгляд, все эти три позиции изложены достаточно туманно и как руководство к действию Правительства именно в силу своей неопределенности непригодны. Что, например, на деле означает словосочетание "прогноз проведения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики"?
"Прогноз" в данном контексте - это лишь попытка заранее предугадать, к каким результатам приведут те или иные действия, но не строго определенная программа, план действий Правительства на очередной год. В этой связи возникает весьма существенный вопрос о назначении Программы приватизации.
Что это: конкретное задание Правительству РФ, разработанное им самим, приватизировать определенное количество предприятий в определенных отраслях экономики, внеся в государственный и другие бюджеты заданную сумму денег, или же это документ, ни к чему не обязывающий Правительство РФ и позволяющий ему действовать по своему усмотрению в рамках прогноза?
Мы подробно останавливаемся на несовершенстве указанных выше положений пункта 2 статьи 4 Закона, поскольку они приведут к негативным последствиям. Дело в том, что разработка ежегодных программ приватизации - задача Правительства РФ. Оно будет делать это, имея свои представления о масштабах приватизации, ее объектах и способах, а утверждать ежегодные программы приватизации, преобразуя их в законы, будет двухпалатное Федеральное Собрание РФ, состоящее примерно из 630 человек.
Каждый из них имеет свое представление о целях, задачах, масштабах и способах приватизации. При этом заведомо известно, что среди членов Федерального Собрания РФ немало и принципиальных противников частной собственности, а также лиц, имеющих отличное от позиции Правительства РФ мнение о том, как надо и как не надо проводить приватизацию.
В подобных условиях из-за понятийной неопределенности положений статьи 4 Закона, весьма вероятно повторение событий прошлых лет. Как известно, парламент страны лишь однажды, на 1992 г., утвердил Программу приватизации. На 1993 г. из-за серьезных расхождений с проектом Программы, представленной Правительством РФ, парламент ее отверг, и в последующие годы приватизация проводилась без законных оснований.
Опасность такого развития событий усугубляется тем, что проект Программы приватизации будет вноситься в Государственную Думу РФ ежегодно. Поэтому раз и навсегда прийти к какому-либо компромиссу Правительству РФ и Федеральному Собранию РФ едва ли удастся, поскольку периодически меняется их состав, в них приходят другие люди, имеющие иную позицию по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества. Утешением в такой ситуации может служить лишь то, что приватизация как массовое явление рано или поздно закончится.
При прочтении следующей части пункта 2 статьи 4 Закона, касающейся того, что Программа приватизации содержит требования к программам приватизации субъектов РФ в области обеспечения целей и способов приватизации государственного имущества, выясняется - хотя об это сказано как бы между прочим, - что субъекты РФ будут разрабатывать свои программы.
При этом остается неясным, каким будет - если вообще будет - взаимодействие между Государственной и региональными программами. Будет ли Программа приватизации наряду с прогнозом приватизации федеральной собственности включать в себя прогнозы приватизации собственности субъектов РФ, или эти программы будут независимы, или же все это будет выглядеть как-то иначе - остается пока загадкой.
Такое - вскользь - упоминание о программах субъектов РФ также может вызвать расхождение во взглядах теперь уже не только между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ, но и между ними и субъектами РФ. Кризис взаимоотношений между этими сторонами может стать хроническим: споры будут возникать ежегодно, каждая из сторон будет отстаивать свои интересы, определяющие их позиции как при разработке проекта Программы приватизации, так и при рассмотрении его в Федеральном Собрании РФ: субъекты РФ заинтересованы в том, чтобы самим решать судьбу предприятий, находящихся в их собственности.
Выход из сложившейся противоречивой ситуации мог бы быть найден, если в каком-либо федеральном правовом нормативном акте были определены требования к содержанию программ субъектов РФ и порядок их взаимодействия с Программой приватизации.
Далее по тексту пункта 2 статьи 4 Закона предусмотрено, что Программа приватизации содержит:
- порядок выбора способов приватизации государственного имущества и принятия решений о его приватизации, условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ соответственно в государственной и муниципальной собственности, а также порядок принятия решений об использовании в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ специального права на участие РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции");
- порядок оценки стоимости приватизируемого государственного имущества;
- определение льгот работникам государственных и муниципальных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и порядок предоставления таких льгот;
- порядок и нормативы распределения денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества.
Все эти установления означают, что в Программе приватизации и в программах субъектов РФ будет приведен перечень предприятий, иных объектов, в отношении которых решения о приватизации, выбор ее способов, закрепление акций в государственной собственности, использование специального права "золотой акции" будут, соответственно, приниматься органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с Программой приватизации.
Что же касается муниципальных образований, то Программа приватизации не будет их обязывать разрабатывать свои программы приватизации предприятий, принадлежащих им на праве собственности. Они могут сделать это самостоятельно. Вместе с тем муниципальные образования, их органы власти самостоятельно выбирают порядок выбора способов приватизации и принятия решений о приватизации своих предприятий, тогда как условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ в муниципальной собственности должны оставаться теми, что предусмотрены Программой приватизации. Точно так же муниципальные образования должны соблюдать предусмотренный Программой приватизации порядок принятия решений об использовании в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ специального права на их участие в управлении данными обществами ("золотой акции").
Как было показано выше, Программа приватизации должна предусматривать порядок оценки стоимости приватизируемого государственного имущества, т.е. имущества, находящегося в собственности федеральной и субъектов РФ. Что же касается порядка оценки стоимости приватизируемого муниципального имущества, то вопрос, кем он будет определяться, остается открытым. Скорее всего, это должны будут делать сами муниципальные образования.
Особое внимание в пункте 2 статьи 4 Закона вызывает положение о том, что Программа приватизации должна содержать определение льгот работникам государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и порядок предоставления таких льгот.
Выражение "определение льгот" на деле может означать, что такие льготы будут конкретно установлены или же они будут определяться по каким-либо признакам при акционировании каждого предприятия. Учитывая же, что Программы приватизации будут пересматриваться каждый год, такая неопределенная запись может привести к периодическому пересмотру льгот. Это поставит работников предприятий, акционируемых в разные годы, в неравное положение, нарушит их социальное равенство.
Предусматриваемый Программой приватизации механизм предоставления льгот распространяется также и на работников акционируемых муниципальных предприятий. Таким образом, для работников государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, будут предусматриваться единые льготы и порядок их предоставления.
Что же касается порядка и нормативов распределения денежных средств, полученных в результате приватизации предприятий, то Программа приватизации будет их устанавливать только в отношении федеральных предприятий. Вопрос об установлении порядка и нормативов распределения средств, полученных в результате приватизации собственности субъектов РФ и муниципальных образований, остается открытым. Отсюда следует, что эти вопросы субъекты РФ и муниципальные образования должны решать сами.
Исходя из политики государства в отношении целесообразности и возможности приватизации тех или иных государственных предприятий в зависимости от их народнохозяйственной, социальной, оборонной или иной значимости, необходимости сохранения постоянно или временно контроля за их деятельностью, в пункте 3 статьи 4 Закона дается их классификация по следующим признакам:
- имущество, приватизация которого запрещена;
- имущество, которое закрепляется в государственной собственности до принятия решения о прекращении его закрепления;
- имущество, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических или юридических лиц;
- имущество, которое приватизируется на основании решения Правительства РФ;
- имущество, которое приватизируется на основании решения федерального органа исполнительной власти, в компетенции которого находятся полномочия на осуществление функций управления и распоряжения государственным имуществом (федеральный орган по управлению государственным имуществом), по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в компетенции которых находятся полномочия на координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики.
Для того чтобы правильно применять положения пункта 3 статьи 4 Закона, необходимо, в частности, знать, кто является резидентом (нерезидентом) и аффилированным лицом.
В соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3616 "О валютном регулировании и валютном контроле" резидентами являются:
а) физические лица, имеющие постоянное место жительства в РФ, в том числе временно находящиеся за ее пределами;
б) юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ, с местом нахождения в РФ;
в) предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством РФ, с местом нахождения в РФ;
г) дипломатические и иные официальные представительства РФ, находящиеся за ее пределами;
д) находящиеся за пределами РФ филиалы и представительства резидентов, указанных в подпунктах "б" и "в".
Нерезидентами являются:
а) физические лица, имеющие постоянное место жительства за пределами РФ, в том числе временно находящиеся в РФ;
б) юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, с местом нахождения за пределами РФ;
в) предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, с местом нахождения за пределами РФ;
г) находящиеся в РФ иностранные дипломатические и иные официальные представительства, а также международные организации, их филиалы и представительства;
д) находящиеся в РФ филиалы и представительства нерезидентов, указанных в подпунктах "б" и "в".
Особого рассмотрения заслуживает вопрос, кто является аффилированным лицом. К аффилированным лицам относятся лицо или группы лиц, совокупность юридических или юридических и физических лиц, в отношении которых выполняется одно или несколько следующих условий:
- лицо или несколько лиц совместно в результате соглашения (согласованных действий) имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставный (складочный) капитал юридического лица;
- между двумя и более лицами заключен договор, которым предоставлено право определять условия ведения предпринимательской деятельности одного или нескольких участников договора и иных лиц либо осуществлять функции их исполнительного органа;
- лицо имеет право назначения более 50% состава исполнительного органа и (или) совета директоров (наблюдательного совета) юридического лица;
- одни и те же физические лица представляют собой более 50% состава исполнительного органа и (или) совета директоров (наблюдательного совета) двух и более юридических лиц*(4).
Возвращаясь к пункту 3 статьи 4 Закона, отметим, что, исходя из вышеприведенных признаков, по которым классифицируются государственные предприятия (федеральной и субъектов РФ собственности), в Программе приватизации должны содержаться прогнозные перечни таких предприятий, подлежащих преобразованию в открытые акционерные общества (возможность приватизации государственных и муниципальных предприятий в закрытые акционерные общества Законом не предусмотрена).
В чем заключается сущность прогнозного перечня, на какой срок он рассчитан, в пункте 3 ничего не говорится, что также может стать предметом дискуссий между Правительством РФ и парламентариями. Весьма вероятно, что потребуется определенное время, чтобы эти стороны пришли к взаимному соглашению по содержанию прогнозного перечня.
Что же касается содержания прогнозных перечней, то в них включаются государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества:
- балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в Программу приватизации превышает пять миллионов установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда;
- открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.
Продажа не включенных в указанные перечни акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, не допускается.
В общем виде Программа приватизации содержит:
- прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, которые подлежат преобразованию в открытые акционерные общества;
- прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, предполагается продать.
Эти две позиции пункта 3 статьи 4 изложены достаточно четко. Из них определенно следует, что в прогнозный перечень государственных унитарных предприятий включаются предприятия федеральной и собственности субъектов РФ. В прогнозный же перечень открытых акционерных обществ включаются общества, относящиеся к федеральной собственности.
В перечнях должно содержаться: обоснование выбора указанных предприятий и открытых акционерных обществ; предполагаемые способы и сроки их приватизации; предполагаемые ограничения при их приватизации; размеры подлежащих продаже пакетов акций открытых акционерных обществ; прогноз начальной цены таких пакетов акций.
В прогнозные перечни также включаются:
- открытые акционерные общества, при продаже акций которых Правительство РФ приняло решение о закреплении таких акций в федеральной собственности или об использовании специального права на участие РФ в управлении указанными обществами ("золотой акции") (см. комментарии к статьям 6 и 5 Закона);
- открытые акционерные общества, в отношении акций которых, находящихся в федеральной собственности, в следующем году предполагается принять решение о прекращении их закрепления с указанием способа распоряжения ими: частичная или полная продажа таких акций, полная их продажа с использованием в отношении указанных обществ специального права ("золотой акции");
- открытые акционерные общества, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, подлежат передаче в качестве вклада РФ в уставные капиталы хозяйственных обществ;
- открытые акционерные общества, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, могут быть отчуждены владельцам государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.
В этой связи заметим, что, согласно статье 24 Закона, решения о выпуске ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ РФ, ее субъектов, муниципальных образований, принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти ее субъектов, органы местного самоуправления. Такими решениями определяется порядок реализации указанного права, количество акций, их категория (тип), а также наименование обществ - эмитентов таких акций. Порядок проведения конкурсов на размещение акций и ограничения на их обращение устанавливает Правительство РФ.
Продолжая раскрытие содержания Программы приватизации, следует отметить, что, согласно пункту 3 статьи 4 Закона, в ней содержатся данные о государственных унитарных предприятиях, приватизация которых может быть осуществлена посредством передачи государственного имущества в аренду работникам указанных предприятий с правом его выкупа в порядке, установленном пунктом 8 статьи 20 Закона (см. комментарий к указанному пункту 8). Кроме того, в ней могут содержаться перечни видов государственного имущества, при приватизации которого устанавливаются льготы отдельным категориям граждан РФ.
При завершении комментария к статье 4 Закона целесообразно еще раз обратить внимание читателей на некоторые особенности Программы приватизации.
1. Ежегодная Программа приватизации не будет, как следует из текста статьи 4, устанавливать обязательно для Правительства РФ и правительств субъектов РФ задания на приватизацию определенного количества государственных унитарных предприятий. Она будет содержать прогноз проведения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики.
2. Многие положения макета Программы приватизации носят чисто декларативный характер, не отвечают на вопрос, как конкретно их следует выполнять. Видимо, отдавая себе в этом отчет, авторы Закона предусмотрели, что такие положения и установления Закона будут предусматриваться ежегодными Программами приватизации, которые будет разрабатывать Правительство РФ. Сюда, например, относится порядок выбора способов приватизации государственного имущества, принятия решений о его приватизации, определения условий закрепления акций акционерных обществ в государственной и муниципальной собственности, оценки стоимости приватизируемого государственного имущества.
В этом таится опасность того, что разработка первой годовой Программы может растянуться на неопределенно долгий срок или же будет утверждена Федеральным Собранием РФ с существенными недоработками. В последнем случае может быть поставлена под сомнение законность проведения приватизации государственного имущества, проводимой в соответствии с такой Программой.
Нельзя оставить без внимания и то обстоятельство, что положения проектов ежегодных Программ приватизации ежегодно будут обсуждаться и утверждаться Федеральным Собранием РФ, что также может потребовать много времени на их доработку, поиск компромиссов и т.п. В этой связи возможно, что новый Закон, в частности положения его статьи 4, ожидает та же судьба, которая постигла Закон РФ от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". Про него попросту забыли - и парламентарии, и Правительство РФ, а приватизация пошла своим, особым путем. И это не случайно. Упомянутый Закон носил слишком общий, декларативный характер, в нем явно недостаточно уделялось внимание самому механизму приватизации. Во многом не решила этот вопрос и принятая парламентом Программа приватизации на 1992 г.
Поэтому вполне закономерно, что Правительству РФ пришлось самому с явным запозданием создавать механизм приватизации уже в ее процессе, принимая от своего имени соответствующие решения. Такая работа Правительства РФ принесла свои плоды не только при приватизации государственного и муниципального имущества: значительная часть содержания Закона о приватизации, принятого в 1997 г., основана на этих решениях Правительства РФ, прошедших проверку временем.
3. Что касается приватизации муниципальных предприятий, то, согласно статье 4 Закона, в Программе приватизации должны быть определены лишь:
- порядок закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ в муниципальной собственности;
- порядок использования в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ специального права на участие муниципальных образований в их управлении ("золотой акции");
- определение льгот работникам муниципальных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и порядок предоставления таких льгот.
4. Закон и, соответственно, Программа приватизации не предусматривают преобразование приватизируемых предприятий в закрытые акционерные общества.


Полномочия Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований
в отношении отдельных открытых акционерных обществ

Применительно к некоторым обществам открытого типа, созданным в результате преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственные и муниципальные органы управления особо заинтересованы в том, чтобы сохранить эти общества в качестве хозяйствующих субъектов, предотвратив их ликвидацию новыми хозяевами, реорганизацию, заключение крупных рискованных сделок, а также совершение иных действий, которые могут привести эти общества к банкротству, ликвидации,сокращению объемов производства и т.п.
Для того чтобы предотвратить возможность нарушения этих интересов государственных и муниципальных органов власти, статьей 5 Закона впервые законодательно (ранее оно применялось на основе решений Правительства РФ) введено специальное право на участие органов власти в управлении открытыми акционерными обществами, получившее название по западному образцу - "золотая акция" (далее - специальное право ("золотая акция").
Как следует из текста пункта 1 статьи 5 Закона, принимать решения о введении специального права ("золотой акции") уполномочены: в отношении акционерных обществ, созданных на базе предприятий федеральной собственности, - Правительство РФ; в отношении акционерных обществ, созданных на базе предприятий государственной собственности субъектов РФ, - правительства этих субъектов РФ; в отношении акционерных обществ, созданных на базе муниципальных предприятий, - органы управления муниципальными образованиями.
Решения о введении специального права ("золотой акции") принимаются указанными органами управления при:
- преобразовании государственных (в том числе федеральных) и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;
- принятый решений о продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ.
В других случаях решения о введении специального права ("золотой акции") органы власти принимать не вправе. Какой-либо определенный срок действия специального права ("золотой акции") Законом не установлен. Согласно пункту 2 статьи 5, решения о прекращении действия специального права ("золотой акции") принимают Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, принявшие решения об использовании этого права. Специальное право ("золотой акции") действует до принятия соответствующими органами власти решения о его прекращении. Заметим, что специальное право применяется только в отношении отдельно взятого акционерного общества и строго в указанных выше случаях.
Согласно пункту 3 статьи 5, одновременное закрепление*(5) в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ и использование в отношении них специального права ("золотой акции") не допускаются. Точно так же не допускается замена уже введенного специального права "золотая акция" на акции открытого акционерного общества (пункт 4 статьи 5).
Специальное право ("золотой акции") реализуется органами власти через представителей РФ, ее субъектов, муниципальных образований в советах директоров (наблюдательных советах) и ревизионных комиссиях акционерных обществ, назначаемых, минуя общие собрания акционеров, соответственно Правительством РФ, правительствами ее субъектов, органами власти муниципальных образований (пункт 1 статьи 5).
В качестве таких представителей могут назначаться соответственно государственные или муниципальные служащие. Представители осуществляют свою деятельность на основании положения, утверждаемого Правительством РФ. Эти представители являются членами совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества, его ревизионной комиссии. В таком качестве они обладают правами и обязанностями, предусмотренными Законом РФ об акционерных обществах.
Члены совета директоров (наблюдательного совета) и ревизионной комиссии акционерного общества обладают определенными правами, лишь участвуя в установленном Законом об акционерных обществах порядке в работе этих органов. Они не вправе принимать самостоятельно, от своего имени какие-либо решения, влиять на работу общества.
В соответствии со статьей 64 Закона об акционерных обществах совет директоров (наблюдательный совет)*(6) акционерного общества осуществляет общее руководство деятельностью общества, за исключением решения вопросов, отнесенных к исключительной компетенции общего собрания акционеров. В компетенцию совета директоров (статья 65 Закона об акционерных обществах) входит решение вопросов общего руководства деятельностью общества, отнесенных к его исключительной компетенции:
1) определение приоритетных направлений деятельности общества;
2) созыв годового и внеочередного общих собраний акционеров, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 6 статьи 55 Закона об акционерных обществах;
3) утверждение повестки дня общего собрания акционеров;
4) определение даты составления списка акционеров, имеющих право на участие в общем собрании, и другие вопросы, отнесенные к компетенции совета директоров согласно положениям главы VII Закона об акционерных обществах и связанные с подготовкой и проведением общего собрания акционеров;
5) вынесение на решение общего собрания акционеров вопросов, предусмотренных подпунктами 2, 12, 15 - 20 пункта 1 статьи 48 Закона об акционерных обществах;
6) увеличение уставного капитала общества путем увеличения номинальной стоимости акций или путем размещения обществом акций в пределах количества и категории (типа) объявленных акций, если в соответствии с уставом общества или решением общего собрания акционеров такое право ему предоставлено;
7) размещение обществом облигаций и иных ценных бумаг, если иное не предусмотрено уставом общества;
8) определение рыночной стоимости имущества в соответствии со статьей 77 Закона об акционерных обществах;
9) приобретение размещенных обществом акций, облигаций и иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных Законом об акционерных обществах;
10) образование исполнительного органа общества и досрочное прекращение его полномочий, установление размеров выплачиваемых ему вознаграждений и компенсаций, если уставом общества это отнесено к его компетенции;
11) рекомендации по размеру выплачиваемых членам ревизионной комиссии (ревизору) общества вознаграждений и компенсаций и определение размера оплаты услуг аудитора;
12) рекомендации по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты;
13) использование резервного и иных фондов общества;
14) утверждение внутренних документов общества, определяющих порядок деятельности органов управления общества;
15) создание филиалов и открытие представительств общества;
16) принятие решения об участии общества в других организациях, за исключением случая, предусмотренного подпунктом 20 пункта 1 статьи 48 Закона об акционерных обществах;
17) заключение крупных сделок, связанных с приобретением и отчуждением обществом имущества, в случаях, предусмотренных главой Х Закона об акционерных обществах;
18) заключение сделок, предусмотренных главой ХI Закона об акционерных обществах;
19) иные вопросы, предусмотренные указанным Законом и уставом общества.
Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции совета директоров, не могут быть переданы на решение исполнительному органу общества.
Как видим, круг вопросов, по которым совет директоров принимает обязательные для общества решения, весьма широк. Он охватывает принципиально важные направления деятельности общества, придавая им определенное содержание, направленность, непосредственно и решающим образом влияющие на его финансовое состояние. Поэтому, участвуя в качестве полноправного члена в работе совета директоров, представитель государственного или муниципального органа управления получает возможность:
- регулярно получать и доводить до сведения этих органов власти достоверную информацию о финансово-экономическом состоянии общества, планах и перспективах его развития и т.п.;
- целенаправленно влиять, опираясь на указания органов власти, на членов совета директоров, исполнительный орган общества с целью принятия ими решений, в которых заинтересованы эти органы, предотвращать при необходимости принятие иных решений.
Решения совет директоров принимает на своих заседаниях, которые созываются председателем совета директоров по его собственной инициативе, по требованию его члена (значит, и представителя органа власти), ревизионной комиссии (ревизора) общества или аудитора общества, исполнительного органа общества, а также иных лиц, определенных уставом общества. Порядок созыва и проведения заседаний совета директоров определяется уставом общества (статья 68 Закона об акционерных обществах).
Поскольку представители органов власти не избираются на общем собрании акционеров, а назначаются этими органами, их места не учитываются при выборах членов совета директоров на общих собраниях акционеров.
Как уже было показано, являясь членами совета директоров открытых акционерных обществ, представители органов власти имеют возможность получать необходимую им информацию о деятельности общества и влиять определенным образом на принятие решений советами директоров, исполнительными органами. Однако этого совершенно недостаточно для того, чтобы эффективно представлять в обществе орган власти, делегирующий своего представителя в акционерное общество для защиты интересов страны, субъекта Федерации, муниципального образования.
Поэтому в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона об акционерных обществах представители наделены и другими, особыми правами, дающими им возможность достаточно эффективно представлять и защищать те интересы, ради соблюдения которых они направлены в акционерные общества. К этим правам относятся:
1. Открытое акционерное общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права ("золотой акции"), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей РФ, ее субъектов, муниципальных образований в порядке, предусмотренном Законом об акционерных обществах.
Практически это означает, что общество должно уведомить представителя о проведении собрания в сроки, предусмотренные пунктом 2 статьи 52 Закона об акционерных обществах. При этом ему должны быть предоставлены соответствующие материалы к собранию. Согласно пункту 4 статьи 52 указанного Закона, к информации (материалам), подлежащей представлению акционерам при подготовке к проведению общего собрания акционеров, относятся годовой отчет общества, заключение ревизионной комиссии (ревизора) общества и его аудитора по результатам годовой проверки финансово-хозяйственной деятельности общества, сведения о кандидатах в совет директоров и ревизионную комиссию (ревизоры) общества, проект изменений и дополнений, вносимых в устав общества, или проект устава общества в новой редакции. По усмотрению совета директоров общества акционерам могут предоставляться к собранию и иные материалы. Их также следует направить представителю органа власти в обществе.
2. Представители РФ, ее субъектов, муниципальных образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров.
Провозглашая право представителей вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и в то же время не соотнося такое право с порядком внесения подобных предложений акционерами, предусмотренным статьей 53 Закона об акционерных обществах, авторы Закона о приватизации тем самым поставили представителей в особое положение. Фактически они вправе вносить в совет директоров свои предложения в любое время, не ограничивая их количество. К тому же их предложения по различным причинам могут прямо противоречить требованиям Закона об акционерных обществах, иных правовых актов РФ.
В этой связи представителям, вносящим предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров, необходимо учитывать следующее. Решение о включении того или иного вопроса в повестку дня годового общего собрания акционеров на основе предложения представителя принимает совет директоров общества. Положительное решение может быть принято им в случаях, если:
- предложение внесено в срок, дающий возможность включить его в повестку дня общего собрания акционеров до дня представления акционерам общества информации о проведении собрания (см.пункт 2 статьи 52 Закона об акционерах общества);
- предложения представителя не противоречат требованиям Закона об акционерных обществах, иных правовых актов РФ (см.пункт 4 статьи 53 Закона об акционерных обществах).
Что же касается права представителей требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров, то реализовать это право они могут с соблюдением процедуры созыва таких собраний, предусмотренной статьей 55 Закона об акционерных обществах, - какие-либо исключения для представителей Законом о приватизации также не предусмотрены.
Внеочередное общее собрание акционеров проводится по решению совета директоров общества. Решением должна быть определена форма проведения общего собрания акционеров (совместное присутствие или заочное голосование). Совет директоров не вправе изменить своим решением форму проведения внеочередного общего собрания акционеров, если требование представителя содержит указание на форму его проведения.
Решением совета директоров о проведении внеочередного общего собрания акционеров в форме заочного голосования (опросным путем) должны быть определены:
- форма и текст бюллетеня для голосования;
- дата представления акционерам бюллетеня для голосования и иной информации (материалов) в соответствии с уставом общества, требованиями Закона об акционерных обществах и иных правовых актов РФ;
- дата окончания приема обществом бюллетеней для голосования.
Созыв такого собрания осуществляется советом директоров общества не позднее 45 дней с момента представления требования о его проведении. В требовании о проведении внеочередного собрания должны быть сформулированы вопросы, подлежащие внесению в повестку дня собрания, с указанием мотивов их внесения.
Совет директоров общества не вправе вносить изменения в формулировки вопросов повестки дня собрания, предложенные представителем. В течение 10 дней с даты предъявления требования советом директоров должно быть принято решение о созыве внеочередного собрания акционеров либо об отказе от созыва. Решение об отказе от созыва собрания по требованию представителя может быть принято, только если:
- ни один из вопросов, предложенных для внесения в повестку дня внеочередного общего собрания акционеров, не отнесен к его компетенции;
- вопрос, предлагаемый для внесения в повестку дня, не соответствует требованиям Закона об акционерных обществах и иных правовых актов РФ.
Решение совета директоров общества о созыве собрания или мотивированное решение об отказе в его созыве направляется представителю, требующему его созыва, не позднее трех дней с момента его принятия.
3. Представители РФ, ее субъектов, муниципальных образований имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также имеют право вето при принятии общим собранием акционеров решения:
- о внесении изменений и дополнений в устав открытого акционерного общества или об утверждении устава в новой редакции;
- о реорганизации общества;
- о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационного балансов;
- об изменении уставного капитала общества;
- о заключении указанных в главах Х и ХI Закона об акционерных обществах крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.
Для того чтобы со знанием дела принимать участие в общем собрании акционеров, проводя политику органа власти, направившего своего представителя в акционерное общество, а тем более пользоваться правом вето, идя тем самым наперекор решениям собрания, представителю необходимо знать соответствующие положения Закона об акционерных обществах. Для этого представителю необходимо знакомиться с его статьей 12 "Внесение изменений и дополнений в устав общества или утверждение устава общества в новой редакции", статьей 15 "Реорганизация общества", статьей 21 "Ликвидация общества", статьями 28 и 29, регламентирующими порядок увеличения и уменьшения уставного капитала общества, главами Х и ХI.
Представители РФ, ее субъектов, муниципальных образований наделены и иными дополнительными правами. Они имеют право:
- доступа ко всем документам акционерного общества, неся ответственность за разглашение служебной и коммерческой тайны;
- получать у держателя реестра ценных бумаг акционерного общества данные об имени (наименовании) зарегистрированных в указанном реестре владельцев ценных бумаг общества, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг;
- обратиться в суд с иском к члену совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества, единоличному исполнительному органу общества (директору, генеральному директору), члену коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), а равно к управляющей организации (управляющему) о возмещении убытков в соответствии с пунктом 2 статьи 71 Закона об акционерных обществах.

Федеральный орган по управлению государственным имуществом

В статье 7 Закона о приватизации определяется компетенция федерального органа по управлению государственным, т.е. находящимся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ, имуществом - Министерства государственного имущества Российской Федерации. Как известно, в общем виде компетенция - это совокупность полномочий (прав и обязанностей), которыми наделен государственный орган или должностное лицо.
Для органов государственного управления характерны следующие составные элементы компетенции: цели (задачи) органов управления (чего они должны достигнуть в результате своей деятельности); функции органов (указывается, из чего складывается их деятельность, направленная на выполнение поставленных перед ним задач); права и обязанности, определяющие границы правомочий органов в процессе осуществления их функций.
Как следует из текста пункта 2 статьи, задачей, которая поставлена перед федеральным органом по управлению государственным имуществом, является осуществление единой государственной политики в области приватизации государственного имущества. Исходя из поставленной перед ним задачи, федеральный орган выполняет следующие функции:
- координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения федеральной собственностью;
- разрабатывает и издает в пределах своей компетенции предусмотренные настоящим Законом, Программой приватизации, другими федеральными законами нормативные правовые акты, регулирующие процесс приватизации государственного имущества, осуществляет контроль за выполнением указанных актов, вносит в них изменения и дополнения, а также дает разъяснения о применении законодательства о приватизации;
- совместно с соответствующими федеральными органами представляет Правительству РФ проект Программы приватизации;
- организует и контролирует реализацию Программы приватизации;
- осуществляет через свои территориальные органы руководство и контроль за проведением приватизации федерального имущества;
- в соответствии со своей компетенцией принимает решения о приватизации федерального имущества и передает объекты приватизации специализированному учреждению, которому Правительством РФ предоставлены полномочия по продаже федерального имущества в порядке, установленном настоящим Законом;
- осуществляет в порядке, установленном настоящим Законом, другими федеральными законами, преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;
- от имени РФ является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации;
- от имени РФ осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности;
- создает комиссии по приватизации федерального имущества;
- организует в порядке, установленном Правительством РФ, учет федерального имущества и ведение его реестра.
Как следует из перечисленных выше функций, перед федеральным органом по управлению государственным имуществом поставлена не одна, а две задачи: управление государственным имуществом и его приватизация. Что касается функции управления имуществом, то она выполняется в отношении только федерального имущества. Федеральный орган:
- координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения федеральной собственностью;
- осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности;
- организует учет федерального имущества и ведение его реестра.
Все остальные функции федерального органа по управлению имуществом относятся к механизму его приватизации. Обращаясь к его рассмотрению, нельзя не отметить, что функции федерального органа по управлению государственным имуществом изложены фрагментарно, недостаточно последовательно и полно.
Например, в статье указано, что он осуществляет преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества. Такая общая фраза означает, что это касается также и предприятий, находящихся в собственности субъектов РФ, которые таким образом практически устраняются от участия в акционировании своих предприятий. Мало вероятно, что субъекты РФ согласятся с такой трактовкой их прав.
Далее, как следует из текста статьи, этот орган создает комиссии по приватизации федерального имущества. Здесь возникает другое несоответствие: он акционирует предприятия в регионах, а что касается федеральных предприятий, то только создает комиссии по их приватизации.
В целом, анализируя состав функций, полномочий, федерального органа по управлению государственным имуществом, можно констатировать, что они крайне слабо (это только намечено в тексте статьи) увязываются с предусмотренным Законом механизмом приватизации государственного имущества. Поэтому в своей практической работе указанный орган будет неизбежно выходить за рамки полномочий, определенных Законом, что не может не вызвать различных коллизий в его взаимоотношениях как с парламентом, так и органами власти субъектов РФ.
Согласно пункту 4 статьи 7, федеральный орган по управлению государственным имуществом совместно с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления готовит предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Решения о разграничении государственной собственности принимаются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Для того чтобы получить представление о том, как конкретно федеральный орган по управлению государственным имуществом исполняет такое полномочие, необходимо обратиться к нормативным правовым актам РФ, регламентирующим раздел собственности на федеральную, субъектов РФ, муниципальных образований, ссылка на которые дается в пункте 4 статьи 7.
Такой раздел собственности осуществляется в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга муниципальную собственность" (в редакции постановлений ВС РФ от 23 мая 1992 г. N 2824-1; от 27 января 1993 г. N 4375-1, от 21 июля 1993 г. N 5475-1; Постановления Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г.).
Согласно этим актам, объекты государственной собственности подразделяются на две категории. К первой категории относятся такие объекты, которые независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий являются исключительно федеральной собственностью. К таким объектам федеральной собственности относятся:
- Объекты, составляющие основу национального богатства страны:
1. Ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ.
2. Охраняемые или особым способом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение).
3. Объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.
- Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач:
1. Государственная казна РФ (средства республиканского бюджета РФ, Пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды).
2. Имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета РФ.
3. Высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской академии наук, министерств образования и здравоохранения, государственных научных центров.
4. Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов.
5. Предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений.
6. Предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны.
7. Государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.
8. Предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев МВД РФ.
- Объекты оборонного производства.
1. Все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие НИР и ОКР в указанных областях, независимо от доли военных заказов.
2. Защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период.
- Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства:
1. Предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья (определяемого в соответствии с законодательством РФ).
2. Предприятия и объекты топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики - частично.
3. Предприятия и объекты отраслей железнодорожного, воздушного и трубопроводного транспорта, речного и морского флота, предприятия газификации - частично.
4. Федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации.
5. Предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.
6. Государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии.
- Прочие объекты:
1. Предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов.
2. Предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
Ко второй категории относятся объекты государственной собственности, которые независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий также относятся к федеральной собственности. Однако эти объекты, в отличие от объектов первой категории, могут передаваться в государственную собственность субъектов РФ. Заметим при этом, что независимо от передачи этих объектов в собственность субъектов РФ административное управление ими до момента приватизации осуществляется Правительством РФ.
- Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов РФ:
1. Предприятия всех отраслей народного хозяйства, признанные в соответствии с законодательством РФ занимающими доминирующее положение на российском или местных рынках товаров (работ, услуг).
2. Крупнейшие предприятия народного хозяйства (со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 200 млн. рублей или численностью занятых более 10 тысяч человек).
3. Предприятия атомного и энергетического машиностроения.
4. Предприятия рыбопромысловой промышленности.
5. Зверосовхозы.
6. Государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий), объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления РФ.
7. Учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, не входящие в состав имущества предприятий, за исключением отнесенных к муниципальной собственности.
8. Научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений - указанные объединения.
9. Предприятия автомобильного транспорта (за исключением находящихся в муниципальной собственности).
10. Предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений.
11. Предприятия телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия, издательства, информационные и телеграфные агентства, находящиеся в ведении РФ.
12. Средние специальные и профессиональные учебные заведения.

стр. 1
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>