<< Пред. стр.

стр. 105
(общее количество: 180)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

принципа в рамках Соглашения должно предусматривать мониторинг и контроль
за качеством трансграничных вод, контроль за случайными сбросами в трансграничные
водоемы, проведение совместных экологических экспертиз.
Сложная экономическая ситуация в обоих государствах делает проблематичным
обсуждение общебассейновых проблем, требующих срочных крупных инвестиций,
однако стороны понимают, что для будущих поколений цена сегодняшнего бездействия
может перевесить финансовые затраты на реализацию общебассейновых программ.

Статья 120. Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов
Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов (далее
- бассейновые соглашения) предназначаются для координации и объединения деятельности,
направленной на восстановление и охрану водных объектов.
Бассейновое соглашение заключается между специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, расположенными в пределах бассейна
водного объекта.
В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган
(бассейновый совет). Положение о бассейновом совете утверждается Правительством
Российской Федерации.
Участие в бассейновом совете представителей органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей
определяется Положением о бассейновом совете.
Для реализации целей и задач бассейнового соглашения гражданами и юридическими
лицами в соответствии с гражданским законодательством может быть создан фонд,
средства которого предназначены для осуществления мероприятий по восстановлению
и охране водных объектов.
Подготовка бассейнового соглашения осуществляется на основе водохозяйственных
балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных
программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и иных
научных и проектных разработок, а также предложений органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 120

Новая система управления водными ресурсами должна быть гибкой, динамичной,
открытой для постоянного совершенствования, базироваться на территориально-бассейновом
принципе (ст. 69 настоящего Кодекса).
Средством и правовой основой реализации управления должно стать бассейновое
соглашение между органами власти субъектов Федерации, расположенных в бассейне
одной реки, и федеральным органом.
Цель соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении
усилий договаривающихся сторон для взаимодействия и координации по восстановлению
состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию,
гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно-хозяйственного
комплекса качественной водой.
Бассейновое соглашение соответствует Конституции Российской Федерации,
опирается на основные положения Хельсинских конвенций по охране и использованию
трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию
промышленных аварий. Бассейновое соглашение - государственный акт, реализуемый
в соответствии с актами экологического законодательства.
Необходимость бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем,
что воды наряду с другими компонентами природной среды представляют собой
ресурсную основу социально-экономического развития территорий и суверенное
право распоряжения ими закреплено за территориями. С другой стороны, водные
ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной
геоэкологической системой, границы которой охватывают территории нескольких
субъектов Федерации. Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование
водных ресурсов может нанести, а в ряде мест уже наносит, непоправимый ущерб
бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население
бассейна.
В основу соглашения положены следующие принципы:
- суверенное равенство субъектов Федерации и территориальная целостность
России;
- получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов;
- запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы;
- сотрудничество, консультации, обмен информацией;
- юридическая и экономическая ответственность сторон.
Совместные действия по использованию и охране водных объектов осуществляются
на основе приоритета прав человека на благоприятную водную среду при сохранении
устойчивости водных экосистем (см. ст. 3 настоящего Кодекса).
Предметом соглашения является программа действий по поэтапному достижению
в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных
ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной
системы бассейна.
Форму, состав и содержание бассейнового соглашения избирают для себя
сами договаривающиеся стороны: оно может быть разным для каждого конкретного
бассейна и зависит от эколого-экономической обстановки в регионе и от целевых
параметров, предусмотренных программой.
Бассейновое соглашение состоит из основного документа, где зафиксированы
главные позиции, по которым заключается соглашение, и перечня приложений,
где раскрыты частные вопросы и механизм реализации соглашения. В процессе
достижения целевых параметров приложения могут корректироваться в соответствии
с целями следующего этапа.
Рекомендуется такой состав приложений.
Документация, отражающая состояние водоисточников бассейна и требования
участников бассейнового соглашения:
1.1. Оценка водохозяйственной обстановки в бассейне реки. Экологические
проблемы.
1.2. Карта-схема бассейна реки.
1.3. Список граничных и расчетных створов по бассейну.
1.4. Паспорт граничного створа совместного контроля за состоянием трансграничных
вод.
1.5. Распределение водных ресурсов бассейна реки в граничных створах.
1.6. Соглашение об экологическом расходе в граничном створе.
1.7. Соглашение о режиме эксплуатации бассейновых водохранилищ.
1.8. Карта, взаимосвязи поверхностных и подземных вод (ущерба поверхностному
стоку).
1.9. Целевая бассейновая водохозяйственная программа.
1.10. План инженерно-технических водоохранных и водохозяйственных мероприятий
текущего этапа.
2. Методическая документация, обеспечивающая единство контроля, стандартов,
действий при чрезвычайной ситуации:
2.1. Методика разработки и определения очередности реализации целевой
бассейновой водохозяйственной программы.
2.2. Методика расчета фоновых концентраций ингредиентов.
2.3. Перечень стандартов по контролю за окружающей средой.
2.4. Методика по расчету экологических попусков.
2.5. Соглашение о поведении при аварийной ситуации.
2.6. Положение О Бассейновой согласительной комиссии.
2.7. Положение о взаимопроверках участников бассейнов ого соглашения.
2.8. Рекомендации об обмене информацией между участниками бассейнов ого
соглашения.
2.9. Положение о безаварийном пропуске паводка.
2.10. Положение по распределению транзитного стока при его дефиците.
2.11. Методика определения и компенсации ущерба при трансграничном переносе
загрязнений.
2.12. Положение об экономической ответственности сторон.
3. Документация, отражающая организационно-экономический механизм реализации
соглашения:
3.1. Порядок определения и внесения платежей за трансграничное загрязнение
водных объектов.
3.2. Порядок определения и внесения штрафных санкций за нарушение квот
водопотребления и водоотведения, установленных бассейновым соглашением.
3.3. Порядок решения спорных вопросов.
3.4. Принципы квотирования средств, выделяемых территориями-субъектами
Федерации в бассейновый фонд для совместной деятельности по восстановлению
и охране водных ресурсов бассейна реки.
Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые
общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться
до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать,
что от успешного выполнения целей бассейнового соглашения зависит благополучие
и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона.
Целевая бассейновая водохозяйственная программа, разрабатываемая на основе
экономико-математической модели оптимального развития, имеет цель удовлетворить
потребности всех водопользователей и достичь экологически безопасного качества
природных вод. Для всех участников бассейнового соглашения программой устанавливаются
оптимальные лимиты забора воды из водоисточника, предельно допустимые сбросы
сточных вод, граничные условия по речному стоку и массопереносу загрязнений,
которые уточняются при заключении соглашения. Предполагается, что в случае
выполнения всех оптимальных водохозяйственных мероприятий будет реализована
основная цель бассейнового соглашения.
На основе целевой бассейновой водохозяйственной программы для каждого
участника соглашения составляется поэтапный план инженерно-технических мероприятий
по достижению заданных параметров. Планируемые водоохранные мероприятия по
согласию территорий выделяются в четыре группы: финансируемые из федерального
бюджета, из общебассейновых средств, из бюджета субъекта соглашения, из бюджета
собственно водопользователя.
Неотъемлемой частью подготовки бассейнового соглашения является разработка
обосновывающих и сопровождающих материалов. Практика показывает, что подход
к их составу, объему информации, порядку включения в соглашение различен и
зависит от особенностей бассейна, характера соглашения (двустороннее, многостороннее,
международное).
Механизм реализации цели бассейнов ого соглашения рассматривается в четырех
аспектах: административном, экономическом, социальном и экологическом.
Текущая деятельность по реализации соглашения осуществляется бассейновым
советом, членами бассейновой согласительной комиссии через бассейновые водохозяйственные
управления (БВУ), по территории которых протекает река, и их рабочими группами,
действующими на территории договаривающихся сторон.
В случае возникновения конфликтных ситуаций договаривающиеся стороны
в соответствии со статьей бассейнов ого соглашения решают вопросы через бассейновые
советы, согласительную комиссию и арбитраж. Бассейновый совет определяет и
конкретизирует использование средств на восстановление и охрану водных объектов,
поступающих не только по линии платного водопользования, но и по другим направлениям.
Работа по заключению бассейновых соглашений развертывается широко: в 1995
г. на реализацию связанных с ней мероприятий израсходовано 120 млрд. рублей,
в дальнейшем их требуется гораздо больше.<114>
Названный в части 5 комментируемой статьи фонд предусматривается в ст.
118 ГК РФ. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная
гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов,
преследующая социальные, благотворительные или иные общественно полезные цели.
Учредительные документы фонда, как и других юридических лиц, предусматриваются
в ст. 52 ГК РФ.
Наряду с настоящей статьей Водного кодекса РФ бассейновые соглашения
предусматриваются в ст. 65 (полномочия РФ), ст. 66 (полномочия субъектов РФ),
ст. 74 (функции Роскомвода) и другие настоящего Кодекса; в ст. 75-77 настоящего
Кодекса рассматриваются слагаемые и основы для подготовки бассейновых соглашений
(см. примечание к предисловию).

Глава 12. Экономическое регулирование использования,
восстановления и охраны водных объектов

Статья 121. Принципы экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов
Основным принципом экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов является платность водопользования.
Экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных
объектов предусматривает создание систем:
платежей, связанных с пользованием водными объектами;
финансирования восстановления и охраны водных объектов;
экономического стимулирования рационального использования, восстановления
и охраны водных объектов.

Комментарий к статье 121

Принципы - это основные исходные начала, определяющие ту или иную деятельность
или отношения. Закон называет основным принципом экономического регулирования
использования, восстановления и охраны водных объектов платность водопользования,
причем единственным, хотя практика выработала их несколько комплексность использования
природных ресурсов, научная обоснованность, экономическая ответственность,
хозяйственный расчет.
Платность означает использование водных объектов за плату. Уже сформировалась
система платежей, связанных с пользованием.
Как известно, в 1917 году Декретом о земле была отменена частная собственность
на землю и некоторые другие природные ресурсы. Законодательно был закреплен
принцип бесплатности. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным,
общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля предоставлялась
в бесплатное и бессрочное пользование. Получая в пользование земельный участок,
на котором расположен водоем, предприятие или граждане становились первичными
водопользователями.
С 1 сентября 1971 года были введены в действие Основы водного законодательства
СССР, которые регулировали порядок использования и охраны вод. В соответствии
с ними все водные объекты входили в состав единого государственного водного
фонда и находились в исключительной собственности государства. О платности
водопользования Основы водного законодательства СССР и Водный кодекс РСФСР,
принятый 30 июня 1972 г., не упоминали.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию
отношения к ним, как к даровым благам, не воспитывала должного бережного отношения
к природе, задержала проведение глубоких экономических исследований по определению
их стоимостной оценки. Бесплатность пользования водными ресурсами не только
не привела к улучшению экологической ситуации в стране, но в ряде случаев
явилась одной из причин экологических кризисов. Катастрофой 20 века считается
трагедия Аральского моря. Бесплатность использования вод питающих его рек
для орошения сельскохозяйственных угодий привела к полному истощению ресурсов
и наступлению необратимых последствий.
Установление платы за пользование природными ресурсами, т.е. утверждение
принципа платности, совпадает с отменой исключительной государственной собственности
на землю, приравниванием ее к особого рода имуществу и превращением в объект
купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. Порядок определения и внесения
платы за природные ресурсы разрабатывался Гокомприродой СССР, а затем был
утвержден Правительством РСФСР 9 января 1991 года для предприятий независимо
от ведомственной подчиненности и форм собственности.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной
в Рио-де-Жанейро в 1992 году, видно, что мировое сообщество идет к введению
системы цен на все виды ресурсов с учетом ущерба, наносимого природной среде
и будущим поколениям. Установление принципа платности природных ресурсов направлено
на решение и экономических, и экологических задач: формировать дополнительные
финансовые источники для воспроизводства ресурсов, повысить материальную заинтересованность
в их эффективном использовании и охране.
Использование природных ресурсов рассматривается в двух формах: изъятие
их из природной среды и загрязнение. Поэтому ст. 20 Закона "Об охране окружающей
природной среды" от 19 декабря 1991 г. в платность природопользования включает
плату за природные ресурсы, за загрязнение природной среды и другие виды воздействия.
Плата за ресурсы, в том числе и за воду, взимается: за право пользования в
пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное пользование;
на воспроизводство и охрану. Благодаря разработке базовых нормативов платы
в 1992 году за сброс в водные источники загрязняющих веществ в пределах установленных
лимитов и кратности платы за сверхлимитное загрязнение предприятия с 1 января
1993 года производят платежи в бесспорном порядке.
Сложилось мнение, что охрана природной среды является не отдельным видом
деятельности, а представляет собой составную часть природопользования. Поэтому
меры экономического воздействия на природопользователей предусматриваются
в отношении использования, воспроизводства и собственно охраны: без использования
ресурсов охрана не имеет смысла, поэтому в Водном кодексе на первое место
ставится использование, а не охрана, что было характерно для множества нормативных
актов и других источников.
Создание систем платежей, финансирования и экономического стимулирования
в комментируемой статье охватывается единым понятием экономического регулирования.
В Законе РФ об охране окружающей природной среды эти же элементы объединяются
в понятии "экономический механизм". В широком смысле слова можно употреблять
понятие "экономическое регулирование", но в узком смысле экономическое регулирование,
включающее платежи, финансирование и другие рычаги, а также экономическое
стимулирование являются отдельными элементами экономического механизма природопользования
и соответствуют самостоятельным функциям управления экономикой.
Понятие регулирования происходит от латинского слова regula - норма,
правило и от немецкого слова - regulieren регулировать, поддерживать постоянство,
стабилизировать некоторую величину либо ее изменение по заданному правилу.
При переходе к рыночным отношениям регулирование природопользования и охраны
природной среды должно сохранять ведущее место. Оно должно обеспечивать выполнение
государственных природоохранных программ, политику в области налогообложения,
финансирования, кредитования, формирования бюджетов.
Регулирование осуществляется органами государственного управления путем
установления для природопользователей экономических различий регуляторов.
Это налогово-кредитные рычаги, финансирование из различных источников, ценообразование.
К ним относятся платежи за пользование водными ресурсами, за загрязнение водной
среды.
Налоги и финансирование тесно связаны между собой. Налогообложение устанавливается
органами власти различных уровней управления. Налоги и другие платежи перечисляются
на бюджетные счета, а доходы бюджетов используются для финансирования природоохранных
мероприятий.
Финансирование понимается как обеспечение денежными средствами из различных
источников рационального использования, воспроизводства и охраны водных объектов.
Из общего объема инвестиций на природоохранные мероприятия в 1994 г.
на использование и охрану водных ресурсов затрачено 56%, т.е. больше, чем
на все остальные ресурсы и охраняемые объекты вместе взятые. Это объясняется
неудовлетворительным состоянием водоемов Российской Федерации в результате
загрязнения их отходами и сточными водами промышленности, транспорта, коммунальных
предприятий, животноводческих комплексов и сельхозугодий. Около 45% средств,
израсходованных на охрану водных объектов, направлено на строительство станций
очистки сточных вод, в том числе 35% на действующих предприятиях и 57% для
очистки коммунальных сточных вод, т.е. на восстановление водных объектов,
снабжения населения и хозяйственной сферы качественной водой. Однако финансовый
дефицит в стране является основным сдерживающим фактором осуществления средозащитной
деятельности в той мере, какая требуется в связи с резким ухудшением экологической
обстановки в большинстве регионов России. В 1994 г. Минфином России выделено
Роскомводу на операционные расходы всего 28,4 млрд. руб., в то время как только
на основные виды работ по эксплуатации и восстановлению водных объектов без
учета фонда зарплаты, затрат на содержание зданий, транспорта и т.д. требовалось
40 - 47 млрд. руб.
Сущностью экономического стимулирования ресурсосберегающего природопользования,
в том числе использования, восстановления и охраны водных объектов является
создание у природопользователей непосредственной заинтересованности осуществления
мер природоохранного характера на всех стадиях производственного процесса.
Из документов, определяющих порядок расчета и применения платежей за
загрязнение природной среды и использования собранных средств наиболее детально
и обоснованно разработаны методы, содержащиеся в приложении к постановлению
Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. "Об утверждении на 1991 год нормативов
платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения".
Хотя срок действия этого постановления и ограничен 1991 годом, его можно пролонгировать
и после корректировки отдельных частных вопросов применять в хозяйственной
практике (см. примечание к предисловию).
Методы, содержащиеся в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 января
1991 г., в целом соответствуют изложенным выше положениям. Однако, как и во
многих других документах, в этом постановлении не указывается на необходимость
направления большей части средств, собранных в виде названных платежей, на
предприятия для осуществления природоохранных мероприятий. А без этого введение
системы платежей не окажет заметного воздействия на улучшение состояния окружающей
среды. Принимая во внимание напряженное экономическое положение многих предприятий,
не следует допускать, чтобы платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ
и хранение твердых отходов приводили к снижению их экономических возможностей
по выполнению природоохранных мероприятий. Эта система платежей должна во-первых,
не допускать использования средств, предназначенных на природоохранные мероприятия,
для решения других хозяйственных задач (это условие обеспечивается взиманием
платежей и перечислением их на специальные счета или в фонды охраны природы),
а во-вторых, способствовать перераспределению собранных средств таким образом,
чтобы они осваивались в кратчайшие сроки и с наибольшим экологическим эффектом.
Если средства, собранные в виде платежей за загрязнение окружающей среды,
следует в основной массе направлять на предприятия для финансирования природоохранных
мероприятий, то средства от платежей за использование природных ресурсов целесообразно
оставлять в региональных органах для финансирования тех природоохранных мероприятий,
выполнение которых отдельными предприятиями невозможно или экономически нецелесообразно.
К таким мероприятиям относится внедрение технологий по комплексному использованию
минеральных ресурсов, строительству рыбохозяйственных предприятий, рекультивации
и другие.
Указанные платежи взыскиваются за использование природных ресурсов в
пределах установленных нормативов. За сверхнормативное потребление природных
ресурсов плата взимается в кратном размере.
В настоящее время в качестве нормативов платежей за природные ресурсы
с 1 января 1990 г. применяются "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных
систем".

Статья 122. Платность водопользования
Пользование водными объектами является платным, кроме случаев, предусмотренных
настоящим Кодексом.
Плата за пользование водными объектами не взимается со специально уполномоченного
государственного органа управления использованием и охраной водного фонда
и с подведомственных ему организаций (управления эксплуатации водохранилищ
и водохозяйственных систем, дирекции строящихся водохранилищ и водохозяйственных
систем, организаций, осуществляющих ведение государственного мониторинга водных
объектов).
Плата за забор воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель
и плата за обособленные водные объекты взимаются в порядке, предусматриваемом
федеральным законом о плате за землю.

См. Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4966-1

Комментарий к статье 122

Статья устанавливает общее правило платности пользования водными объектами
за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Тем самым подчеркивается,
что исключение из правил могут содержаться не только в этой, но и других статьях
Кодекса.
Освобождается от платы за пользование Комитет Российской федерации по
водному хозяйству. Роскомвод и его региональные органы ведут учет, регистрацию,
паспортизацию водных объектов, выступают заказчиками при строительстве водохозяйственных
систем, организуют эксплуатацию водохранилищ и других водохозяйственных объектов
комплексного назначения и т.д. Положение о Роскомводе утверждено Правительством
12 августа 1994 года, (см. комментарий к статьям 73 и 74 настоящего Кодекса)
.
Освобождение от платы является одним из видов налоговых льгот, предусмотренных
ст. 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от
27 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями).
В Законе о плате за землю не содержится прямых указаний о плате за забор
воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель и плате за обособленные
водные объекты. Однако в ранее действовавшем законодательстве России использование
земельных и водных ресурсов в орошаемом и осушаемом земледелии регулировалось
нормами земельного права; в республиках Средней Азии существовали земельно-водные
кодексы, а в Белоруссии водно-мелиоративный кодекс.
Статья 52 Земельного кодекса (ЗК) РСФСР предоставляет право собственникам
земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам в пределах
своих земельных участков без специального разрешения использовать пресные
подземные воды. А они могут быть использованы и для орошения мелиорированных
земель.
Статьей 10 Закона "О плате за землю" от 11 октября 1991 г. требуется
взимать налог за земли водного фонда (как покрытые, так и непокрытые водой)
вне населенных пунктов и предоставленные для хозяйственной деятельности или
в рекреационных целях, по средним ставкам земель сельскохозяйственного назначения
административного района.
Понятие обособленного водного объекта дается в статье 1 настоящего Кодекса
(см. ст. 1). Обособленные водные объекты могут находиться в государственной,
муниципальной и частной собственности (ст. 34, 35 ВК) как граждан, так и юридических
лиц.
Основанием для установления и взимания налога и арендной платы за землю
является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования
(аренды) земельным участком. Если собственник, пользователь и т.д. имеет право
на какие-либо льготы, предусмотренные Законом о плате за землю, то они должны,
по-видимому, распространяться и на обособленные водные объекты. Так, согласно
Инструкции Госналогслужбы России N 29 (по применению Закона РФ "О плате за
землю" от 17.04.95 (в ред. Изменений и дополнений N 1 от 17.07.95) от уплаты
земельного налога полностью освобождаются земли общего пользования населенных
пунктов (см. п. 5/21). А в соответствии со ст. 76 ЗК РСФСР к землям общего
пользования населенных пунктов относятся и водоемы (см. также ст. 20 настоящего
Кодекса).
Плательщиками платы, связанной с пользованием водными объектами, являются
граждане, в том числе иностранные, и юридические лица независимо от их организационно-правовой
формы, осуществляющие на территории Российской Федерации любые виды деятельности,
связанные с пользованием водными объектами с применением сооружений, технических
средств и устройств (специальное водопользование).
Не являются плательщиками:
а) организации и граждане, осуществляющие пользование водными объектами

<< Пред. стр.

стр. 105
(общее количество: 180)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>