<< Пред. стр.

стр. 86
(общее количество: 180)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области
использования и охраны водных объектов (водные отношения).
Отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной
в водных объектах, не относятся к предмету регулирования водного законодательства
Российской Федерации.
Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов,
регламентируются гражданским законодательством, санитарным и иным законодательством
Российской Федерации.
Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира,
атмосферного воздуха, возникающие при использования и охране водных объектов,
регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой
это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.
Отношения, возникающие в области геологического изучения, разведки и
охраны подземных вод, регулируются законодательством Российской Федерации
о недрах и водным законодательством Российской Федерации.
Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов)
регулируются водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой
данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным
законодательством Российской Федерации.
Имущественные отношения, возникающие при использовании и охране водных
объектов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено
настоящим Кодексом.
Финансовые отношения, включая налоговые, а также иные административные
отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются
водным законодательством Российской Федерации в соответствии с общими положениями
финансового и административного законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 5

Статья уточняет круг водных отношений. Одновременно она позволяет увязать
водное и смежные отрасли законодательства, поскольку некоторые группы водных
отношений регулируются нормами не только водного, но и других отраслей права.
При этом устанавливаются приоритеты той или другой отрасли. Так, последняя
часть статьи 5 признает приоритет финансового и административного законодательства,
когда дело касается налоговых и административных отношений; именно этому законодательству
должны соответствовать нормы водного права.
Надо полагать, что под административными отношениями здесь имеются в
виду общеадминистративные установления, ибо специфические административные
предписания, касающиеся водных объектов, регулируются водным правом. Например,
в качестве таких установлений следует рассматривать законодательство о чрезвычайных
ситуациях, поскольку это законодательство может охватывать и мобилизацию техники
на борьбу с наводнениями, и эвакуацию жителей, и финансовую помощь пострадавшим.
При изучении, разведке и охране подземных вод (но не при их использовании)
приоритет отдается не водному законодательству, а законодательству о недрах.
Режим обособленных поверхностных водных объектов регулируется гражданским
и земельным законодательством. И лишь в той части, где эти виды законодательства
оставляют пробелы, их заполняет водный звон.
Четвертую часть статьи 5 можно трактовать так, что водное законодательство
при регулировании рационального использования и охраны водных объектов имеет
приоритет перед другими природно-ресурсными отраслями права, затрагивающими
аналогичные отношения. <3>
Вопрос о приоритете той или иной отрасли права оказывается полезным в
случае коллизии права. Наличие установленного в законе приоритета должно облегчить
нахождение той нормы, которой следует отдать предпочтение. Вместе с тем, упоминание
о разных отраслях права, в которых можно (и нужно) регулировать водные отношения,
нацеливает самих законодателей на "сквозное" нормирование этих отношений.
Такой результат не только облегчит поиск и применение норм, относящихся к
водному хозяйству. Он будет воспитывать комплексный подход к охране и использованию
природных ресурсов как у природопользователей, так и у ресурсных администраторов.
Это, побочное значение статьи 5, пожалуй, не менее важно, чем основное.
В части 1 статьи 5 самым кратким образом определен круг водных отношений:
использование и охрана водных объектов. Как можно заметить, здесь пропущено
развитие водных объектов, водохозяйственное строительство. Правда, этот вид
деятельности регулируется законодательством о капитальном строительстве. Но
последнее занято главным образом технической стороной, имея своей целью обеспечить
прочность сооружений и их функциональное назначение. Вопрос о собственно водных
отношениях остается при этом "за скобками"; законодательство о капитальном
строительстве исходит из того, что этот вопрос кем-то и как-то уже решен.
С учетом этих соображений водное законодательство должно быть ведущим
при регулировании водохозяйственного строительства. Соответственно, оно же
должно быть приоритетным при регулировании правового режима водохозяйственных
сооружений. И хотя при этом затрагиваются имущественные отношения, для которых
могут применяться нормы гражданского права (ч. 7 ст. 5), в данном случае эти
нормы должны уступить первенство правилам водного законодательства.

Статья 6. Действие водного законодательства Российской Федерации во времени
Акты водного законодательства Российской Федерации не имеют обратной
силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Действие актов водного законодательства Российской Федерации распространяется
на отношения, возникшие до введения их в действие, только в случаях, когда
это прямо предусмотрено законом.
По отношениям, возникшим до введения в действие актов водного законодательства
Российской Федерации, они применяются к правам и обязанностям, возникшим после
введения их в действие.

Комментарий к статье 6

Водный закон, как и все другие, действует в определенном интервале времени.
Как правило, он не распространяется на отношения, возникшие, до введения его
в действие (части 1 и 2 статьи 6).
Вместе с тем часть 3 вносит в этот тезис поправку. Она упоминает о правах
и обязанностях, "возникших после введения" водного закона, но основанных на
отношениях, которые существовали до его принятия.
Новые права и обязанности могут возникнуть только на основании нового
закона. Таким образом, новый водный закон корректирует уже сложившиеся правоотношения.
Это возможно в тех случаях, когда другая отрасль права, регулируя "свой" круг
отношений, не уделила достаточного внимания и не рассмотрела специально "побочных"
для нее водных отношений. В этих случаях водный закон заполняет пробелы других
отраслей права.
Примером могут служить отношения по поводу замкнутых поверхностных водоемов,
переданных в частную собственность вместе с окружающими сельскохозяйственными
землями. Как упоминает статья 5 ВК, водное законодательство для возникающих
при этом отношений является лишь подсобным инструментом к некоторым другим
("ведущим") отраслям права, например, к земельному праву. На практике нередко
указанные водоемы передаются новому собственнику без каких-либо ограничений
или обязательств по отношению к третьим лицам. Это не всегда правильно, и
здесь уместно вмешательство водного законодательства, на основании которого
нового собственника можно обязать, например, не уничтожать (не засыпать, не
осушать, не застраивать) водоем, сохранять чистоту его вод и установить вокруг
него водоохранную зону с ограничением в ее пределах хозяйственной деятельности.
Таким образом, водный закон дает основание для внесения поправки в уже сложившиеся
правоотношения, которые прежде трактовались как исключительно земельные правоотношения.
Разумеется, такая поправка может не понравиться новому собственнику,
если у него есть другие планы по использованию водоема и его окружения. Наиболее
сильный довод против наложения добавочных ограничений может заключаться в
том, что он не стал бы осваивать закрепленный за ним участок, "если бы знал
заранее" об этих ограничениях. Таким образом, корректировка уже сложившихся
земельных правоотношений на основе вновь принятого водного закона связана
с моральными или даже материальными издержками.
Этот последний неблагоприятный результат есть следствие "замкнутости"
некоторых отраслей права, при которой нормы смежных его отраслей остаются
в пренебрежении. От этого не было свободно и само водное право. Так, в новом
Водном кодексе статья 112 специально посвящена предоставлению земельных участков
в водоохранных зонах и контролю за использованием таких земель. В прежнем
водном законодательстве такой статьи не было.
"Взаимопроникновение" отраслей права, их "перекрытие", которое подразумевается
в статье 5 ВК, есть известная гарантия против того, чтобы раз сложившиеся
отношения, регулируемые одной отраслью права, подвергались впоследствии корректировке
на основе норм смежной отрасли.

Глава 2. Объекты водных отношений

Статья 7. Водный объект
Объектом водных отношений является водный объект или его часть.
Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и
берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.
Подземные воды и вмещающие их горные породы также рассматриваются как
единый водный объект.

Комментарий к статье 7

Прежде всего необходимо отметить в полной мере выраженное в Водном кодексе
официальное признание такой категории, как водные отношения в качестве предмета
правового регулирования - подобно земельным и лесным отношениям. Понятия "горные,
фаунистические, воздушные отношения" пока не получили такого признания.
Объектом каждого водного отношения провозглашен водный объект или его
часть. Видимо, можно добавить, что объектом водного отношения может быть и
совокупность водных объектов. Например, объектами судоходства как вида водопользования
являются разнообразные водные объекты, образующие в совокупности водные пути
общего пользования.
В отличие от земли, которая в качестве объекта земельных правоотношений
выступает как однородная категория, воды характеризуются огромным разнообразием
видовых различий. Для того чтобы при регулировании водных отношений в формулировках
правовых актов и норм каждый раз не перечислять все виды вод, законодатель
установил единое понятие - водный объект, который символизирует тот или иной
конкретный материальный предмет водных отношений, отвлекаясь от видовых различий.
Определение водного объекта дано в ст. 1 ВК. В дополнение к этому определению
в настоящей статье провозглашается, что водный объект - это не только сосредоточение
воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земли, на которой
эта вода сосредоточена. Таким образом исполнителю Закона напоминается, что
в природе существует определенное единство вещества воды и земли.
Но возникает вопрос о юридическом значении провозглашения такого единства
воды и земли. Очевидно, юридическое значение этого правила в том, что в случае
пользования водным объектом права пользователя распространяются как на вещество
воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась. Это означает также,
что в случае предоставления в пользование какого либо сосредоточения воды,
автоматически в пользование предоставляются дно и берега, в которых вода сосредоточилась.
И наоборот, если в пользование предоставляются дно и берега поверхностных
водных объектов или в мешающие горные породы, то права пользования автоматически
распространяются на соответствующие сосредоточения воды. Именно в этом заключается
юридическое значение единства воды и земли в водном объекте. В противном случае
данное правило является юридически бесполезным.
Правда, не сказано о том, охватывается ли понятием единого водного объекта
растительные и животные организмы, которые обыкновенно населяют сосредоточения
природных вод, древесная, кустарниковая и травянистая растительность, которая
обыкновенно произрастает по берегам рек, озер, морей и иных поверхностных
водных объектов, а также атмосферный воздух, который всегда сопряжен с поверхностными
водами и участвует в естественных процессах круговорота воды в природе.
Если следовать Федеральному закону "О животном мире" от 24 апреля 1995
г. <4>, то придется признать, что животный мир образует самостоятельную юридическую
категорию. И дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы
на территории Российской Федерации, в том числе рыбы, моллюски и другие водные
животные, юридически не могут входить в состав земельного участка, водного
объекта, лесного массива. И, далее, предоставление в пользование водного объекта
не означает предоставления в пользование водных животных, населяющих данное
сосредоточение воды.
Интересно, что земля и по Конституции РФ и по земельному законодательству
признается самостоятельным объектом правоотношений, а поэтому юридически не
должна рассматриваться как составная часть недр, вод, лесов, атмосферного
воздуха. Тем не менее законодатель в Водном кодексе РФ провозгласил единство
воды, земли и даже горных пород, в которых сосредоточилась вода.
В статье не говорится о пределах площади земель берегов водных объектов,
которые должны признаваться составной частью этих водных объектов, хотя далее
в статьях 12 и 16 говорится, что собственники, владельцы и пользователи земельных
участков, примыкающих к поверхностным водным объектам (примыкающих - значит
сопряженных и, следовательно, входящих в состав водных объектов), могут использовать
водные объекты только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права
и законные интересы других лиц, а порядок установления границ прибрежной полосы
морских вод и режим ее использования определяются Правительством Российской
Федерации. Здесь нет ответа на вопрос о том, до каких пределов водопользователи
могут рассматривать дно и берега составными частями поверхностных водных объектов
и до каких пределов вмещающие горные породы могут признаваться частью единых
водных объектов и объектами права водопользования.

Статья 8. Виды водных объектов
В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков
водные объекты подразделяются на:
поверхностные водные объекты;
внутренние морские воды;
территориальное море Российской Федерации;
подземные водные объекты.

Комментарий к статье 8

Названные в данной статье виды водных объектов можно рассматривать не
как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных объектов,
которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В действительности,
видовое многообразие природных запасов воды гораздо богаче. И естественно,
законодатель вынужден давать определения и характеристики видов водных объектов
во многих других статьях Водного кодекса, в частности, в статьях 1, 9-21,
133, 136, 140, 142.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой классификации
водных объектов, не ограничен. Здесь сказано, что могут быть взяты физико-географические,
гидрорежимные и бесчисленное множество других признаков, в зависимости от
которых водные объекты подразделяются на виды. Можно предположить, что в зависимости
от физико-географических признаков различаются моря, океаны, реки, озера,
ручьи и т.д. Трудно сказать, какие виды водных объектов могут быть выделены
по гидрорежимному признаку. Такие виды водных объектов как внутренние морские
воды и территориальное море выделяются главным образом по юридическим признакам,
в зависимости от структуры государственной территории и категорий, принятых
в международном морском праве.

Статья 9. Поверхностные водные объекты
Поверхностные водные объекты - постоянное или временное сосредоточение
вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты
водного режима.
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов.
Поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут
предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно.
Поверхностные водные объекты подразделяются на:
поверхностные водотоки и водохранилища на них;
поверхностные водоемы;
ледники и снежники.

Комментарий к статье 9

Определение поверхностных водных объектов в данной статье практически
повторяет определение водного объекта, данное в статье 1 настоящего Кодекса,
за исключением одной детали: здесь термин "поверхностные водные объекты" взят
во множественном числе, а определяющие слова - в единственном. Получается,
что все водные объекты в России - это одно сосредоточение воды на поверхности
суши и в формах ее рельефа. На самом деле поверхностных водных объектов много
и, соответственно, это означает много сосредоточений воды. Поэтому лучше читать:
"поверхностные водные объекты - постоянные или временные сосредоточения воды
(а не вод!) на поверхности суши и в формах ее рельефа, имеющие границы, объем
и черты водного режима". Либо наоборот: "поверхностный водный объект - постоянное
или временное сосредоточение воды" (и далее по тексту).
В данной статье повторно (по отношению к статье 7 настоящего Кодекса)
говорится о том, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных
вод, дна и берегов. Интересно, что в статье 17 Кодекса, где дается определение
подземных вод, аналогичный текст статьи 7 не повторяется, то есть не сказано,
что подземные воды состоят не только из вещества воды, но и вмещающих воду
горных пород. Что бы это могло означаться
В комментируемой статье дается дальнейшая классификация водных объектов.
Но сами виды поверхностных водных объектов характеризуются в последующих статьях
(ст. 10, 11, 13).
Здесь же говорится, что поверхностные водные объекты имеют многофункциональное
значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей
одновременно. На самом деле вопрос этот исключительно сложный, требующий подробной
регламентации. Известно, что не все, но многие наиболее важные для страны
водные объекты используются одновременно для разнообразных целей с различным
режимом пользования. Получается, что на одном и том же водном объекте происходит
наложение режимов различных видов поверхностных водных объектов - источников
питьевого водоснабжения, рыбохозяйственных водоемов, судоходных путей общего
пользования, источников гидроэнергии и т.д. Известно также, что в связи с
этим возникнет конкуренция целей водопользования, а следовательно, и конкуренция
прав водопользователей: это одна из наиболее конфликтных областей использования
и охраны водных ресурсов, требующая особенно четкой правовой регламентации.
Центральным положением определения поверхностных водных объектов, приведенного
в комментируемой статье, является указание на то, что поверхностный водный
объект представляет собой постоянное или временное сосредоточение воды на
поверхности суши в формах ее рельефа.
"Сосредоточение" - это значит какая-то масса воды, во всяком случае не
капля и даже не сто капель. Но все-таки есть какой-то нижний предел этой водной
массы? По крайней мере должны быть какие-то критерии для решения данного вопроса.
В противном случае лужа после дождя или таяния снега становится водным объектом,
ибо представляет собой временное сосредоточение воды на поверхности суши в
формах ее рельефа.
Естественно, законодатель не желает каждую лужу признавать водным объектом
и поэтому указывает, что водным объектом является только такое сосредоточение
воды, которое имеет границы, объем и черты водного режима. Эти слова также
нуждаются в правильном понимании.
Граница - это реальная или воображаемая линия, разделяющая два материальных
предмета. Но она не имеет юридического значения, если ее наличие не связывается
с правами и обязанностями субъектов права. Лужа имеет свои границы. И что
же? Лужа только тогда станет водным объектом, когда ее границы будут официально
признаны, скажем, путем соответствующих записей в водном кадастре. При этом
процедуры определения границ подлежат жесткой регламентации, ибо границы,
например, рек существенно изменяются в половодье и в межень. Это относится
и ко многим другим видам поверхностных водных объектов.
Вопрос об объеме уже затрагивался выше. Следует признать, что упоминание
об объеме не бесполезно: объем - это количество воды, поддающееся измерению,
хотя в Кодексе не установлены количественные нормативы, на основании которых
то или иное сосредоточение воды на поверхности суши следует признавать или
не признавать поверхностным водным объектом.
Наконец, черты водного режима определены в статье 1 Кодекса такими словами:
"водный режим - изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных
объектах". Недостаточная логика данного определения состоит в том, что в нем
водный объект уже известен. Если мы хотим черты водного режима (уровни, расходы
и объемы воды) использовать в качестве критерия признания того или иного сосредоточения
воды поверхностным водным объектом, нам следует нормировать эти показатели.
В противном случае упоминание о чертах водного режима не дает пользы в деле
установления поверхностных водных объектов.
Каким же образом добиться ясности в этом деле? Есть достаточно надежный
юридический способ решения данного вопроса: включение естественного скопления
природных запасов воды в водный кадастр, которое означает официальное признание
водного объекта. До тех пор, пока то или иное сосредоточение воды на поверхности
суши официально не признано водным объектом, оно не может быть объектом водных
отношений. Есть запись в водном кадастре - есть водный объект; нет записи
- нет водного объекта, хотя бы это был океан воды.
Разумеется, при таком подходе необходимо придать должное юридическое
значение водному кадастру, превратив его из пассивного источника водохозяйственной
информации (ст. 79 ВК) в государственный реестр водных объектов, юридически
жестко отражающий и состояние водных объектов, и водных отношений в стране,
включая характеристику участников этих отношений.

Статья 10. Поверхностные водотоки
Поверхностные водотоки - поверхностные водные объекты, воды которых находятся
в состоянии непрерывного движения.
К поверхностным водотокам относятся реки и водохранилища на них, ручьи,
каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных
ресурсов.

Комментарий к статье 10

Согласно данному в статье определению понятия поверхностных водотоков,
отличие их от водоемов состоит в том, что в водотоках вода находится в состоянии
непрерывного движения (вопрос о том, куда и почему движется вода), а в водоемах
в состоянии замедленного водообмена. Критерии, согласитесь, прежде всего,
естественно-научные, а уже затем - юридические. Вода - это материя, а материя
всегда находится в движении. И в случае возникновения спора суд или административная
инстанция могут воспользоваться этими критериями, хотя и будут руководствоваться
скорее всего житейскими представлениями, при которых возможность произвольных
решений весьма вероятна.
Во второй части этой статьи дается перечень водотоков. Перечень закрытый.
Это означает, что водные объекты, не обозначенные в этом перечне, не могут
быть водотоками.
Обращает на себя внимание тот факт, что в перечне названы водохранилища,
которые упоминаются и в перечне водоемов (ст. 11). Означает ли это, что водохранилища
могут быть и водотоками, и водоемами? Особых различий в правовом режиме водохранилищ
по статье 10 и по статье 11 не предусматривается, может быть они будут вырабатываться
практикой, отражаться в подзаконных актах. (Заметим, что с разграничением
водотоков и водоемов не связаны серьезные юридические последствия: нет различий
в правовом режиме этих объектов, в правах и обязанностях водопользователей,
пользующихся водотоками или водоемами).

Статья 11. Поверхностные водоемы
Поверхностные водоемы - поверхностные водные объекты, воды которых находятся
в состоянии замедленного водообмена.
К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды.
Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются
составной частью земельного участка. Положения водного законодательства Российской
Федерации применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это
не противоречит гражданскому законодательству.

Комментарий к статье 11

В комментарии к предыдущей статье уже упоминалось о разграничении водотоков
и водоемов. Здесь же речь пойдет об обособленных водных объектах.
Из определения, данного в статье 1 ВК видно, что обособленный водный
объект содержит вещество воды, выделенное из природной среды. Тогда как в
подлинном смысле водный объект представляет собой сосредоточение природной
воды, то есть вещества воды, продолжающей оставаться частью природной среды.
Очевидно, что обособленный водный объект вообще не является водным объектом
и не имеет права так называться. К нему применимо правило, содержащееся в
части 3 статьи 5 ВК о том, что отношения, связанные с использованием воды,
изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством,
санитарным и иным законодательством Российской Федерации.
Важно то, что обособленные водные объекты объявлены недвижимым имуществом.
Это не провозглашено в Гражданском кодексе РФ. С этим можно согласиться. Но
вряд ли обособленный водный объект является частью земельного участка. Он
такой же самостоятельный предмет имущества как дом, сарай или иное сооружение
капитального типа, которое не считается частью земли, хотя его правовой режим
увязывается с правовым режимом земельного участка.
Провозглашение в данной статье обособленных водных объектов недвижимым
имуществом заставляет поставить вопрос: может ли подлинный водный объект (река,
море, озеро, ручей, водоносный горизонт подземных вод) считаться недвижимым
имуществом или имуществом вообще.
Из буквы и духа прошлого российского экологического законодательства
можно сделать вывод, что водные объекты и имущество суть трудно совместимые
категории: то, что является имуществом, не может быть водным объектом и вообще
природным объектом; то, что является водным объектом не может быть имуществом.
На таком принципе была построена система правового регулирования водных отношений,
а если взять шире, то и отношений природопользования и охраны окружающей природной
среды.
В настоящее время нет абсолютной границы в предметах правового регулирования
водного и гражданского законодательства и права. Между отраслями российского
законодательства есть постоянное взаимодействие, взаимное проникновение норм,
принципов, способов регулирования, обусловленное потребностями жизни. Поэтому
водный кодекс может регулировать имущественные отношения в той мере, в какой
это необходимо для обеспечения рационального использования и эффективной охраны
вод, а гражданское законодательство может регулировать водные отношения в
той мере, в какой это требуется для обеспечения оптимальных моделей имущественного
оборота, и связанной с этим эффективной защитой имущественных прав и интересов
граждан и юридических лиц.

Статья 12. Особенности прав собственников, владельцев и пользователей
земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих
к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты только

<< Пред. стр.

стр. 86
(общее количество: 180)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>