<< Пред. стр.

стр. 92
(общее количество: 180)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

<13>
Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 216 утверждены
первоочередные мероприятия на 1996 - 1998 годы по решению проблемы отходов
в Российской Федерации. <14>
Деятельность водопользователей и реализация ими своих прав определяется
такими актами, как Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской
федерации, утвержденное Минприродой РФ 18.07.94 г. N 222, зарегистрированное
Минюстом РФ 22.09.94 г. N 695; Перечень предельно допустимых концентраций
и ориентировочно-безопасных уровней воздействия вредных веществ для воды рыбохозяйственных
водоемов, утвержденный приказом Роскомрыболовства от 31.12.92 г. N 54; Правила
охраны поверхностных вод. Типовые положения. (М.: Госкомприрода, 1991); Рекомендации
по производству буровзрывных работ при строительстве подводных переходов магистральных
трубопроводов через реки и внутренние водоемы с учетом мероприятий по защите
ихтиофауны. Р452-81. ВНИИСТ, 1983; ВСН 16-83; Учет деформаций речных русел
и берегов водоемов в зоне подводных переходов магистральных трубопроводов
(нефтегазопроводов). (М., Госгидрометеоиздат); Регламент выполнения экологических
требований при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации подводных
переходов магистральных газопроводов РД 51-2-95. (М., 1995).
Перечисленные акты означают определенное "вмешательство", направленное
на поддержание оптимальных условий водопользования, обеспечение прав граждан
на чистую воду и благоприятную водную среду.
Вмешательство может быть направлено на стимулирование, поощрение водопользователей,
способствующих сохранению водных экосистем, их биологического разнообразия.
Могут устанавливаться льготы. Самарская губернская Дума, рассмотрев представление
главы администрации о предоставлении налоговых льгот юридическим лицам, извлекающим
нефтепродукты из подпочвенных слоев земли, решила с 1 июля 1995 г. освободить
их от уплаты налога на прибыль и налога на имущество предприятий в доле налога,
зачисляемого в областной бюджет, при условии направления высвобождающихся
от налогообложения средств на научно-исследовательские работы по обустройству
скважин.

Статья 63. Ограничение прав пользования водными объектами
Права пользования водными объектами могут быть ограничены в случаях,
предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, в той мере,
в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения
обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей
природной среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов
других лиц.

Комментарий к статье 63

Данная статья продолжает тему ограничения прав пользования водными объектами,
начатую в предыдущей статье настоящего Кодекса, часть 2 которой посвящена
тому, что "не допускается...", а часть 3 - "вмешательство... запрещается,
за исключением случаев...", перечень которых приведен в комментарии к статье
62, составляет десятки, и их перечисление не является закрытым, законченным.
Возможности ограничения прав пользования водными объектами предусматриваются
также в статьях 60, 61, 88, 89, 105, 106, 113, 133, 131, 139, 142 - 144 и
других статьях настоящего Кодекса.
Как правило, исполнительными органами используется комплекс мер по воздействию
на деятельность водопользователей, на осуществление их прав и обязанностей,
на их взаимное сочетание и взаимодействие, в том числе на их ограничение.
Так, в последние годы принят ряд оперативно-распорядительных актов, направленных
на "вмешательство" в использование вод для нужд рыбного хозяйства. Эти постановления
Правительства о государственной поддержке рыбной отрасли <15>, об установлении
запрета на промысел минтая в центральной части Берингова моря и мерах по его
обеспечению <16>, о дополнительных мерах по сохранению живых ресурсов и защите
рыбохозяйственных интересов Российской Федерации в Охотском море <17>, о выделении
квоты на вылов рыбы и морепродуктов администрации Чукотского автономного округа
<18>; определен 14 августа 1995 г. Порядок организации разработки и утверждения
ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов.
Теоретически, институт водного права в виде ограничения прав пользования
водными ресурсами является проявлением сочетания государственного регулирования
водных отношений, вмешательства в них органов исполнительной власти и самостоятельности,
автономности поведения участников водных отношений: практика покажет, как
забота об общем природном благе совместится при переходе от исключительной
государственной собственности на воды к ее многообразию в условиях рыночных
отношений с новыми подходами, заключающимися в экономических, современных,
цивилизованных стимулах и способах воздействия на водопользователя.

Статья 64. Судебная защита прав пользования водными объектами
Защиту нарушенных или оспоренных прав пользования водными объектами осуществляют
суд, арбитражный суд и третейский суд в соответствии с подведомственностью
дел, установленной процессуальным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 64

Формулировка комментируемой статьи Водного кодекса полностью воспроизводит
положение ст. 11 ч. 1 ГК РФ о судебной защите гражданских прав. В ст. 11 ч.
2 ГК РФ предусматривается также защита гражданских прав в административном
порядке: очевидно, что административный порядок защиты прав пользования водными
объектами, прежде всего прав водопользователей, имеет приоритетное значение
перед гражданско-правовыми и судебными, поскольку во-первых, приоритетным
является государственное управление в области использования и охраны водных
объектов (ст. 65 - 84 наст. Кодекса); во-вторых, основными собственниками
водных объектов являются Российская Федерация и ее субъекты - собственность
граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты лишь набирает силу
(ст. 33 - 40 ВК); в-третьих, установленный законодательством РФ порядок обжалования
действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, предусматривает как судебный,
так и административный способ рассмотрения этих дел. Возможность защиты прав
пользования водными объектами в административном порядке предусматривается
в части 2 статьи 129 настоящего Кодекса.
Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем:
- признания права;
- восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения
действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;
- признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий
ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной
сделки (ст. 132 ВК РФ);
- признания недействительным акта государственного органа или органа
местного самоуправления;
- самозащиты права, ее способы должны быть соразмерны нарушению и не
выходить за пределы необходимых действий (ст. 14 ГК РФ);
- присуждения к исполнению обязанности в натуре;
- возмещения убытков (ст. 131 ВК РФ);
- взыскания неустойки (ст. 330 - 333 ГК РФ);
- компенсации морального вреда;
- прекращения или изменения правоотношения;
- неприменения судом акта государственного органа или органа местного
самоуправления, противоречащего закону;
- иными способами, предусмотренными законом.
Эти способы защиты гражданских прав могут использоваться и для защиты
прав пользования водными объектами, поскольку согласно ст. 129 ГК РФ природные
ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами
в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах (то
есть Водным кодексом РФ).
Содержание права собственности, в том числе на природные ресурсы, определяется
в ст. 209 ГК РФ: из нее вытекает и соответствующая возможность судебной защиты.
Процессуальное законодательство РФ включает Гражданский процессуальный
кодекс РСФСР, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, законодательные акты о
третейских судах, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, которыми определяется
подведомственность дел.
В комментариях к статьям 62 и 63 настоящего Кодекса перечисляются права
и обязанности в области водных отношений, защита которых может осуществляться
в судебном и ином порядке.
Судебная защита прав и свобод гарантируется каждому в соответствии со
ст. 46 Конституции РФ; решения и действия (или бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд; никто не может быть лишен права на рассмотрение
его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом
(ст. 47 Конституции РФ). Согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право
на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Эти конституционные нормы имеют отношение к главам 6, 13 и 14 настоящего
Кодекса.

Раздел III. Государственное управление в области использования
и охраны водных объектов

Глава 7. Основы государственного управления в области использования
и охраны водных объектов

Статья 65. Полномочия Российской Федерации в области использования и
охраны водных объектов
К полномочиям Российской Федерации в области использования и охраны водных
объектов относятся:
определение государственной политики в области использования и охраны
водных объектов;
владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к
федеральной собственности, и управление водным фондом;
разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением;
проведение единой инвестиционной политики в области использования и охраны
водных объектов;
разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ
по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также федеральных
государственных программ по предупреждению и ликвидации последствий вредного
воздействия вод;
разработка, согласование, государственная экспертиза, утверждение и реализация
федеральных, в том числе бассейновых, схем комплексного использования и охраны
водных ресурсов;
проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение
единой нормативно-методической базы, организация и финансирование фундаментальных
и прикладных научных исследований в области использования и охраны водных
объектов;
установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных
объектов, государственного водного кадастра, а также порядка осуществления
и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;
установление порядка использования водных объектов;
установление порядка выдачи, оформления, регистрации и выдача лицензии
на водопользование и распорядительной лицензии;
определение порядка установления водоохранных зон прибрежных защитных
полос водных объектов и режима использования их территорий;
определение принципов экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы, связанной
с пользованием водными объектами, а также установление ее предельных размеров;
установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
для субъектов Российской Федерации по водным объемам, отнесенным к федеральной
собственности;
перераспределение водных ресурсов водных объектов, находящихся в федеральной
собственности;
установление режимов специальных пропусков, наполнения и сработки водохранилищ,
а также пропуска паводков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности;
координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в области использования и охраны водных объектов;
создание специально уполномоченного государственного органа управления
использованием и охраной водного фонда;
установление порядка организации и проведения государственного контроля
за использованием и охраной водных объектов;
определение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной
собственности, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов
санитарной охраны;
заключение и выполнение международных договоров Российской Федерации
в области использования и охраны водных объектов;
подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение
и ликвидация последствий вредного воздействия вод;
резервирование источников питьевого водоснабжения, находящихся в федеральной
собственности;
подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении
и об охране водных объектов;
проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации
на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов;
охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей при использовании водных объектов;
объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайных экологических
ситуаций и экологического бедствия.

Комментарий к статье 65

Понятие "государственного управления в области использования и охраны
водных объектов" (название раздела Водного кодекса РФ), включает: основы этого
управления (полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления,
их разграничение между собой, основные принципы управления), систему органов
исполнительной власти РФ в этой области (федеральных, субъектов РФ, специально
уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной
водного фонда), сферы государственного управления (водохозяйственные балансы,
комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственный мониторинг,
учет, кадастр водных объектов и т.п.).
Значительная часть полномочий РФ предусматривается как в статье 65, так
и в других статьях Водного кодекса РФ. Так, отношения по поводу водных объектов,
отнесенных к федеральной собственности, регулируются в статьях 35 и 36 настоящего
Кодекса; принятие федеральных нормативных правовых актов статьей 2 (комментарий
к ст. 65 и другим статьям настоящего Кодекса наглядно демонстрирует активное
правотворчество РФ, в области регулирования водных отношений). Они принимаются
на нескольких уровнях: законодательной, представительной властью Федеральным
Собранием РФ; Президентом РФ; Правительством РФ; специально уполномоченным
государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;
иными федеральными органами исполнительной власти в области использования
и охраны водных объектов. Предусмотренный в статье 65 государственный контроль
за соблюдением федеральных актов тесно связан с предусмотренным в той же статье
установлением порядка организации и проведения государственного контроля за
использованием и охраной водных объектов; согласно ст. 81 наст. Кодекса эти
функции возлагаются на Правительство Российской Федерации и специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда (см.
также ст. 74 настоящего Кодекса) .
Следует отметить, что основные вопросы водных отношений, требующие нормативного
регулирования, отнесенные к компетенции РФ, и не урегулированные в настоящем
Кодексе, должны, согласно Водному Кодексу, регулироваться органами исполнительной
власти РФ, в лице Правительства Российской Федерации. Это, однако, не исключает
принятия Правительством РФ правовых актов индивидуального характера по вопросам,
носящим федеральное значение.
Федеральная единая инвестиционная политика имеет ключевое значение для
использования и охраны водных объектов. Правительством Российской Федерации
утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление
окружающей среды <19>. Контуры и принципы экономического стимулирования рационального
водопользования обозначены в статьях 121, 123, 127 и 128 ВК.
Правила инвестиционной деятельности устанавливаются Законом РСФСР "Об
инвестиционной деятельности в РСФСР" <20> и Законом РСФСР "Об иностранных
инвестициях в РСФСР" <21>.
Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных
программах, в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного
воздействия вод (см. комментарий к ст. 117 ВК).
Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных
Программ и межгосударственных Программ, в осуществлении которых участвует
Российская Федерация 22).
Примером ФЦП может служить утвержденная постановлением Правительства
РФ от 25 ноября 1994 г. N 1306 Комплексная федеральная программа по обеспечению
охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна
<23>. Указанная Программа является, по нашим подсчетам, одиннадцатой, принятой
по поводу Байкала на общегосударственном уровне за последнюю четверть века:
не менее трети предыдущих предписаний, по нашим же подсчетам, оказались не
выполненными или не выполненными в значительной мере из-за противоречий экономических
и экологических приоритетов, падения государственной и технологической дисциплины,
сложности и многоплановости проблемы сохранения и спасения этого уникального
хранилища пресной воды. В Государственной Думе РФ находится на рассмотрении
подготовленный в 1991 г. рабочей группой под руководством С.А. Боголюбова
законопроект об охране озера Байкал, однако поскольку часть его норм рассчитана
на федеральное финансирование, а экономическая ситуация это затрудняет, быстрое
его принятие в настоящее время является проблематичным, хотя проект и внесен
в список первоочередных.
Разработка схем осуществляется специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и охраной водного фонда, а Порядок разработки,
согласования государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов согласно статье 76 настоящего Кодекса
устанавливается Правительством Российской Федерации (см. примечание к предисловию).
Отнесение к полномочиям РФ разработки и утверждения единой нормативно-методической
базы предполагает, прежде всего, принятие Федерацией нормативных правовых
актов, о чем шла речь выше. В комментируемой статье не указано о какой базе
либо о базе чего идет речь. Из контекста абзаца 8 части 1 статьи 65 настоящего
Кодекса можно, по крайней мере, сделать вывод, что разработка нормативно-правовой
базы должна быть тесно увязана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными
и прикладными научными исследованиями.
Государственный мониторинг водных объектов, водный кадастр, учет поверхностных
и подземных вод, размежевание полномочий федеральных органов по работе с ними
предусматриваются в статьях 78 и 79 настоящего Кодекса. 23 апреля 1994 г.
принято Постановление Правительства РФ N 379 "О государственном водном кадастре
Российской Федерации" <24>.
Порядку использования водных объектов посвящены статьи главы 10 настоящего
Кодекса о целях и способах использования (ст. 85), общем, специальном и особом
водопользовании (ст. 86, 87), порядке предоставления водных объектов в пользование
и осуществления общего водопользования, (ст. 91, 88), правах и обязанностях
водопользователей (ст. 92) и другие. В них названы государственные органы,
осуществляющие компетенцию РФ в этой области.
Точно так же функции в области лицензирования, а также отрасли законодательства
РФ, его регулирующие, предусматриваются в главе 5 "Приобретение и прекращение
прав пользования водными объектами" настоящего Кодекса (ст. 46-61). Основы
порядка лицензирования в области использования и охраны водных объектов закрепляются
в статьях 83 настоящего Кодекса.
Установление и режим водоохранных зон предусматриваются в статьях 111-113
настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных федеральных органов
в этой области. Принципы экономического регулирования использования, восстановления
и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование
определяются в статьях 121-123, 125-128 настоящего Кодекса. Указанные вопросы
решаются не только теми органами, которые названы в Водном кодексе РФ, но
и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей
компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.
Так, Указом Президента РФ от 8 мая 1996 г. N 685 предусмотрены Основные
направления налоговой реформы в Российской Федерации и меры по укреплению
налоговой и платежной дисциплины. Им, в частности, предусмотрены: консолидация
в федеральном бюджете начиная с 1997 г. государственных внебюджетных фондов
с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение
льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических
налогов и штрафов <25>.
Госналогслужбой РФ 17 сентября 1993 г. разъяснен порядок учета при налогообложении
средств, получаемых предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства
при взимании повышенной платы за превышение нормативов сброса производственных
сточных вод.
Полномочия РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности,
предусмотренные в абзаце 3 настоящей статьи, конкретизируются в последующих
абзацах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования
- в статье 90, водохранилища - в статье 139, паводки - в статье 117, особо
охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в статьях
111, 115, 118, 119, резервирование источников питьевого водоснабжения - в
статье 134 настоящего Кодекса.
Координация деятельности органов исполнительной власти РФ в области использования
и охраны водных объектов осуществляется путем:
- принятия и реализации федеральных целевых программ;
- осуществления соответствующих функций, предусмотренных Конституцией
РФ, Президентом и Правительством РФ;
- наделения координационными полномочиями специально уполномоченных органов
в областях: управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей
среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, управления использованием
и охраной недр и др.;
- заключения и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и об
охране водных объектов.
Федеральными органами государственной власти могут приниматься решения
по координации конкретных вопросов деятельности. Примером служит постановление
Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 834 "О плане взаимодействия федеральных
органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и списанию людей
на море и в водных бассейнах Российской Федерации". <26>
Создание специально уполномоченного государственного органа управления
использованием и охраной водного фонда наряду со статьей 65 предусматривается
в статьях 73 и 74 настоящего Кодекса, где излагаются также его основные функции
(утверждаются Положения о нем Правительством РФ).
В Водном кодексе РФ отсутствует статья о международном сотрудничестве,
типичная для многих законов РФ, в том числе экологических, природоресурсных.
Но это не означает недооценки этих вопросов: во-первых, осуществлена полноценная
увязка в соответствии со статьей 15 Конституции РФ, водного законодательства
РФ и норм международного права в статье 4 настоящего Кодекса; во-вторых, к
полномочиям РФ отнесены заключение и выполнение международных договоров РФ
в области использования и охраны водных объектов. Так, Правительством РФ ратифицированы
Конвенция о биологическом разнообразии <27>, Базельская конвенция о контроле
за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением <28>; утверждены
постановлением Правительства, 13 сентября 1994 г. N 1050 меры по обеспечению
выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из конвенции о водно-болотных
угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний
водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г. <29>, постановлением от 2 декабря
1993 г. N 1254 меры по организации выполнения Конвенции о защите Черного моря
от загрязнения <30>.
В Федеральном Собрании РФ окончательно рассмотрены Конвенция о биологическом
разнообразии, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995 <31>,
Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов
и их удалении <32> и др.
Охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей посвящен ряд законодательных актов РФ (см. комментарии
к ст. 66 настоящего Кодекса).
Проведение государственной экспертизы относится к компетенции как РФ,
так и ее субъектов (см. ст. 66 ВК): Водный кодекс не предусматривает размежевания
между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и
реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий
РФ и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается
в Законе РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. В принципе правом
допускается применение аналогии, что может быть сделано и в данном случае.
В настоящее время начата разработка проекта постановления Правительства
РФ о Порядке проведения государственной "водной" экспертизы, как и о "неблагополучных"
экологических зонах, отнесенных к компетенции и РФ, и ее субъектов (см. ст.
66, 80, 116 настоящего Кодекса).

Статья 66. Полномочия субъектов Российской Федерации в области использования
и охраны водных объектов
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования
и охраны водных объектов относятся:
владение, пользование распоряжение и управление водными объектами, находящимися
в собственности субъектов Российской Федерации;
разработка и принятие законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих
водные отношения в пределах территории субъекта Российской Федерации;
участие в разработке, согласовании, государственной экспертизе и реализация
схем комплексного использования и охраны водных ресурсов на территории субъекта
Российской Федерации;
разработка, утверждение и реализация территориальных государственных
программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов;
осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных
объектов;
установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
гражданам и юридическим лицам в пределах лимитов, установленных субъекту Российской
Федерации по водным объектам, находящимся в федеральной собственности, и установление
лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) по водным объектам,
находящимся в собственности субъекта Российской Федерации;
проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации
на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих
на состояние водных объектов на территории субъекта Российской Федерации;
установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков
на водных объектах, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
установление дифференцированных размеров платы, связанной с пользованием
водными объектами;
ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов,
находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
резервирование источников питьевого водоснабжения, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации;

<< Пред. стр.

стр. 92
(общее количество: 180)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>